"Podwójne" prawo

Harmonizacja prawa

"Podwójne" prawo

Termin harmonizacja oznacza zbliżanie, dostosowanie. Polska by stać się pełnoprawnym członkiem Unii Europejskiej musi właśnie zharmonizować swoje przepisy prawne z przepisami prawa wspólnotowego. Ten termin dobrze oddaje istotę tego procesu. Przede wszystkim wynika z niego, że nasze prawo nie musi być co do litery zgodne z przepisami unijnymi, po drugie oznacza, że harmonizujemy z nasze ustawodawstwo nie z przepisami prawnymi jakie obowiązują w państwach UE, ale z przepisami wydanymi przez właściwe organy Unii a wcześniej Wspólnoty Europejskiej. Oznacza to na przykład, że polski kodeks pracy nie musi odpowiadać co do słowa kodeksowi pracy obowiązującemu np. w Niemczech, a jedynie oba kodeksy będą zawierały jednobrzmiące postanowienia dotyczące spraw regulowanych przez dyrektywy lub rozporządzenia odpowiednich organów Unii.

Obywatele państw należących do Unii przyzwyczaili się już do swoistego, podwójnego porządku prawnego. Prawo wydane przez Unię obowiązują na równi z przepisami zawartymi w ustawach wydanych przez właściwe władze krajowe. Tu konieczne jest pewne wyjaśnienie, użyłem w tym miejscu skrótu myślowego - właściwie nie są to przepisy Unii a przepisy Wspólnoty Europejskiej, ale ponieważ w praktyce rzadko jest to rozróżniane będziemy w tekście posługiwać się zamiennie terminami: prawo Unii, prawo wspólnotowe, prawo europejskie - bo takie też terminy najczęściej padają w mediach. Zainteresowanych powyższym zagadnieniem odsyłamy do bogatej literatury akademickiej na ten temat. Obywatel Unii może przed sądem krajowym powołać się na przepisy, ustanowione we właściwy sposób przez władze wspólnotowe, jeśli przyznają mu jakieś prawa lub swobody. Spory czy jakieś przepisy krajowe stoją wbrew prawu europejskiemu rozstrzyga Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Sąd krajowy, gdy zauważy sprzeczność między obowiązującą w jego kraju ustawą a jakąś normą prawa wspólnotowego, winien orzec zgodnie z tym co wskazuje prawo europejskie. Jeżeli ma wątpliwości czy w danej sytuacji rzeczywiście zachodzi sprzeczność, wówczas występuje z pytaniem do ETS. Tak, więc prawo europejskie ma pierwszeństwo stosowania przed prawem państw członkowskich bez względu na to jakiego stopnia są to normy i kiedy zostały wydane. Jest to istotne z punktu widzenia kandydatów do członkostwa i rzeczywiście stanowi istotne ograniczenie suwerenności. Pamiętajmy jednak, że w organach stanowiących prawo w Unii będą zasiadać nasi przedstawiciele, wobec czego będą mogli zablokować wydanie norm, które będą godzić w nasze interesy.

Komisja b(i)ada !

Innym istotnym ograniczeniem suwerenności jest kontrola wprowadzania norm prawa europejskiego w życie sprawowana przez Komisję Europejską wraz z Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości. Komisja Europejska ma uprawnienie badania, jak poszczególne państwa członkowskie realizują zobowiązania nałożone przez traktaty i tzw. prawo wtórne (czyli wydane na podstawie traktatów przez odpowiednie instytucje Wspólnoty). Jeśli Komisja stwierdzi, że państwo nie działa zgodnie z prawem europejskim może po dokonaniu odpowiednich czynności oskarżyć to państwo przed ETS. Trybunał bada czy Komisja miała rację i czy rzeczywiście w danej sytuacji nastąpiło naruszenie prawa wspólnotowego, po czym wydaje orzeczenie, w którym bądź oddala wniosek Komisji bądź nakazuje państwu odpowiednie zachowanie. Jeszcze do niedawna orzeczenie na niekorzyść państwa członkowskiego miało ograniczone skutki prawne. Państwa stosowały się do wyroków ETS na zasadzie dobrowolności. Choć nie zdarzyło się, żeby jakieś państwo odmówiło realizacji orzeczenia ETS, to jednak od 1992 roku wprowadzono sankcje. Trybunał w sytuacji gdy państwo członkowskie nie stosuje się do jego wyroku może, przy zachowaniu odpowiedniej procedury, nałożyć na to państwo karę pieniężną. Taki przypadek miał miejsce jedynie raz. W lipcu 2000 r. ETS nałożył karę pieniężną na Grecję za nie zastosowanie się do dyrektywy dotyczącej odpadów komunalnych.

Pierwotne i wtórne, dyrektywy i rozporządzenia

Zasygnalizowaliśmy już powyżej, że prawo europejskie dzieli się na pierwotne i wtórne. Do prawa pierwotnego należą traktaty założycielskie, podpisane i w odpowiedni sposób ratyfikowane przez wszystkie państwa członkowskie. Polska przystąpi do tych umów przez ratyfikowanie tzw. traktatu akcesyjnego, a równocześnie europejskie prawo pierwotne wzbogaci się o traktat zawarty z Polską. Prawo pierwotne określa relacje między państwami członkowskimi a Unią, wylicza sfery kompetencji Unii (we wszystkich pozostałych wyłącznie właściwe są państwa członkowskie) oraz postanawia odstępstwa od ogólnych zasad wytyczone dla poszczególnych państw wstępujących do Unii. Prawo wtórne to normy stanowione przez organy UE na podstawie kompetencji i przez procedurę określoną w traktatach (prawie pierwotnym). Organy Unii zasadniczo nie mogą wychodzić poza sferę kompetencji zakreśloną w traktatach. Każdy akt prawa wtórnego opatrzony jest obszerną preambułą, w której powołana jest traktatowa podstawa jego wydania oraz cel regulacji (często zdarza się, iż preambuła jest obszerniejsza niż same postanowienia aktu). Jeśli powołana podstawa prawna jest nieprawidłowa lub wspólnota przekracza swoje kompetencje, wówczas ETS może dany akt prawny unieważnić.

Najczęściej stosowane, jak również najistotniejsze formy stanowienia prawa przez Unię to rozporządzenia i dyrektywy. Rozporządzenia przypominają polskie ustawy. Obowiązują jednolicie na całym terytorium Unii a do ich wejścia w życie nie jest konieczne jakiekolwiek współdziałanie państw członkowskich. Przez rozporządzenie regulowane są najważniejsze dla prawidłowego funkcjonowania wspólnego rynku zagadnienia np. sprawy celne. Dyrektywy skierowane są do władz krajowych - wiążą państwo członkowskie co do zasad i celu jaki ma być osiągnięty, natomiast państwo ma swobodę w wyborze formy i środków jakimi cel chce osiągnąć. Zilustrujemy to przykładem. Wydano dyrektywę, która nakazuje zagwarantowanie pracownikom upadających przedsiębiorstw odprawy w wysokości trzech pensji. Państwa mogą w tym celu np. założyć specjalny fundusz na który wpłacane będą składki pracodawców, może utworzyć komercyjną instytucję ubezpieczeniową, która będzie ubezpieczać przedsiębiorstwa albo podwyższyć podatki i wypłacać gwarantowaną sumę z budżetu państwa. W każdy sposób cel założony w dyrektywie będzie osiągnięty. By być gotowym do członkostwa nasze państwo będzie musiało wprowadzić do naszego systemu prawnego większość rozporządzeń i dyrektyw jeszcze przed przystąpieniem do Unii.

Co negocjujemy ?

Całość prawa dotychczas ustanowionego przez Unię nosi nazwę aquis comunitaire. Zasadniczo z chwilą przystąpienia do Unii na terenie Polski zacznie obowiązywać całe aquis. Po co w takim razie są negocjacje ? Najważniejszym celem negocjacji jest właśnie określenie jaka część dorobku prawnego Wspólnot Europejskiej będzie obowiązywać w naszym kraju z chwilą uzyskania członkostwa, a jaka zostanie odsunięta w czasie. Te "opoźnienia" we wdrażaniu aquis communitaire to okresy przejściowe. Okresy przejściowe muszą zostać szczegółowo opisane w traktacie akcesyjnym. Okresy te mogą być zarówno korzystne dla naszego kraju, np. dotyczące zakupu ziemi jak i niekorzystne np. opóźniające wprowadzenie dopłat dla naszych rolników.

Część prawa europejskiego Polska wprowadzi do swojego systemu prawnego jeszcze przed datą członkostwa. Z jednej strony jest to niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania prawa i przygotowania naszych obywateli i przedsiębiorstw do działania na jednolitym rynku, z drugiej obowiązek ten wynika z już podjętych przez Polskę zobowiązań. Przez ratyfikację Układu Europejskiego Polska zobowiązała się m.in. do zbliżania swojego ustawodawstwa do norm Wspólnot Europejskich (Układ Europejskie jest do "ściągnięcia" na naszej stronie, w dziale Polska - Unia). Wdrożenie aquis jest jednym z najważniejszych kryteriów oceny gotowości państwa kandydujących do członkostwa w Unii. Strona polska zobowiązała się również do włączenia części norm europejskich do swojego porządku prawnego w przedstawionych stronie unijnej stanowiskach negocjacyjnych. Stąd w Polsce już obecnie trwają prace nad harmonizacją polskiego prawa z prawem Unii Europejskiej.

Długa droga

Osoby, które wcześniej interesowały się tym zagadnieniem z pewnością spotkały się z różnymi dokumentami, zarówno polskimi jak i przygotowanymi przez stronę unijną. Pojawiały się na różnym etapie dochodzenia do członkostwa i mają różną wagę. Tu spróbujemy wskazać te najważniejsze.

Pierwszym procesem był tzw. screening (od ang. przeglądać, sprawdzać). Podczas screningu odpowiednie władze Unii dokonały przeglądu obowiązującego w Polsce ustawodawstwa pod kątem jego zgodności z aquis communitaire. Kolejnym ważnym dokumentem jest Narodowy Program Przygotowań do Członkostwa. NPPC jest dokumentem przygotowanym przez Radę Ministrów, który opisuje konieczne zmiany instytucjonalne i prawne wynikające z wymogów Unii Europejskiej. Najnowsza wersja programu pochodzi z kwietnia 2000 r. i opisuje harmonogram przedsięwzięć integracyjnych do roku 2002 (ta wersja NPPC dostępna jest na stronach Centrum Informacji Europejskiej UKIE - www.cie.gov.pl/dokumenty.htm ). Innym dokumentem przyjętym przez rząd RP są stanowiska negocjacyjne. Stanowiska przedstawiają proponowane przez stronę polską okresy przejściowe, ale również mówią o tym, jakie nowe akty prawne zostaną przyjęte w celu harmonizacji naszego prawa z prawem europejskim. Komisja Europejska ze swej strony przedstawia co roku Raport Okresowy (Progress Report). Raport ten opisuje postępy jakie dokonały poszczególne kraje kandydujące, ocenia ich gospodarkę oraz stopień zbliżenia do aquis communitaire. Raport publikowany jest zawsze pod koniec roku kalendarzowego. Ostatni, za rok 2000 pozytywnie ocenia postępy w przyjmowaniu prawa europejskiego, Komisja zauważa znaczący postęp, jaki uczynił nasze państwo w ostatnim roku. Jest to ważne stwierdzenie, ponieważ w latach poprzednich Polska była zazwyczaj chwalona za postęp gospodarczy i zmiany instytucjonalne, a ganiona za wolne tempo prac legislacyjnych.

Jak to się robi ?

Każdy nowy projekt aktu prawnego przyjęty przez Radę Ministrów lub wydawany przez któregoś z ministrów jest badany pod kątem jego zgodności z prawem wspólnotowym. Jest to zadanie Departamentu Harmonizacji Prawa UKIE. Opinia jest dołączana do projektu, po czym razem z nim przesyłana do Sejmu. Opinia nie jest dla posłów wiążąca, ale posłowie uwzględniają ją w swoich pracach. Do niedawna procedurą tą objęte były jedynie projekty rządowe, obecnie Urząd Komitetu Integracji Europejskiej bada również projekty złożone przez posłów.

By przyspieszyć prace legislacyjne mające na celu dostosowanie naszego prawa do regulacji europejskich utworzono w Sejmie Komisję Prawa Europejskiego. W skład komisji wchodzą przedstawiciele wszystkich klubów parlamentarnych. Więcej informacji o "integracyjnych" pracach Sejmu można znaleźć na stronie www.sejm.gov.pl/ue/ue.html - między innymi opublikowano tam wykaz aktów prawnych, które mają dostosować nasze prawo do europejskiego.

W 2000 r. przyjęto wiele ważnych aktów prawnych, które odpowiadają wymogom unijnym. Wśród najważniejszych należy wymienić pakiet ustaw dotyczących praw konsumentów, ustawa o udzielaniu i monitorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, kodeks spółek handlowych, ustawy dotyczące normalizacji i certyfikacji. Sejm czeka jeszcze ogromna praca. Na przyjęcie czeka jeszcze około 100 ustaw dostosowujących nasze prawo do wymogów UE, wśród nich także oczekiwana przez internautów ustawa o podpisie elektronicznym.

opr. JU/PO