Organizacja Narodów Podzielonych

Nie ma drugiej takiej instytucji na świecie, która pokazywałaby jak na dłoni podział świata. ONZ jest forum działania państw, które za mało łączy, by skutecznie zapobiegać konfliktom zbrojnym. Czy to jest reformowalne?

Pięć lat temu zwiedzałem główną siedzibę ONZ w Nowym Jorku. Trwało akurat burzliwe spotkanie Rady Bezpieczeństwa. Kolejna nieskuteczna próba zaradzenia sytuacji w Iraku. Przewodniczka pozwoliła zajrzeć przez dziurkę od klucza. Główni dyskutanci — Amerykanie, Rosjanie i Chińczycy — nie mogli dojść do porozumienia w sprawie rezolucji. Wtedy jeszcze nie znałem słów słynnego ambasadora USA przy ONZ Johna Boltona. Nie krył się ze swoją niechęcią do tej organizacji. Powiedział kiedyś publicznie, że nawet gdyby połowa pięter siedziby ONZ zniknęła, i tak nikt by tego nie zauważył. To tylko symboliczne nazwanie rzeczy po imieniu: ONZ nie daje sobie rady z wyzwaniami współczesności. I, najprawdopodobniej, żadna reforma tego nie zmieni.

Geneza

Organizacja Narodów Zjednoczonych, następczyni zmarłej śmiercią naturalną Ligi Narodów, powstała na gruzach II wojny światowej. Z jednej strony świat przeżywał załamanie rozmiarem szaleństwa, do jakiego posunęli się hitlerowcy (o szaleństwie komunistów nikt jeszcze nie mówił). Jednocześnie zakończona właśnie wojna mobilizowała społeczność międzynarodową do stworzenia organizacji międzynarodowej, która zapobiegałaby w przyszłości nie tylko podobnym konfliktom, ale także mniejszym, lokalnym wojnom i czuwała nad przestrzeganiem praw człowieka. Taka myśl pojawiła się już podczas konferencji w Teheranie w 1943 r., a pomysł forsował przede wszystkim amerykański prezydent Franklin Delano Roosevelt. W San Francisco 25 kwietnia 1945 r. po raz pierwszy odbyła się konferencja ONZ, a prawie pół roku później weszła w życie Karta Narodów Zjednoczonych, która dała początek działalności nowej organizacji; niesłusznie często nazywanej ponadnarodową. Wprawdzie struktura i cały mechanizm biurokratyczny jest ciałem zewnętrznym w stosunku do państw członkowskich, ale pojedyncze głosy na forum ONZ są przecież tylko głosami poszczególnych krajów (rządów i organizacji pozarządowych).

Kto jest kim?

Obecnie do ONZ należą 192 państwa, tworzące Zgromadzenie Ogólne. Najważniejszym ciałem jest jednak Rada Bezpieczeństwa, do której należy 15 członków, w tym 5 stałych: USA, Rosja, Chiny, Francja, Wielka Brytania. Ta grupa państw ma najwięcej do powiedzenia na forum ONZ, a jednocześnie jest najbardziej bezsilna w sytuacji poważniejszego konfliktu zbrojnego. Dlaczego? W Radzie Bezpieczeństwa obowiązuje ciągle prawo weta. Pięciu członków stałych reprezentuje zbyt różne interesy polityczne w różnych rejonach świata, żeby działać jednomyślnie w sytuacji poważniejszego konfliktu. I tu jest pierwszy powód nieskuteczności, z natury, ONZ. Rada Bezpieczeństwa nie była w stanie powstrzymać Amerykanów przed wojną w Iraku, ale nie była też w stanie zareagować stanowczo na rosyjski atak na Gruzję. W pierwszym przypadku Amerykanie nie tylko mieli prawo weta w Radzie Bezpieczeństwa. Ważny jest też rozkład sił finansowych i udział w utrzymywaniu biurokratycznego molocha. Amerykanie są głównym płatnikiem w ONZ (jak powiedziano mi w Nowym Jorku — to aż 22 proc. całego budżetu organizacji; obecnie na lata 2008—2009 przegłosowano budżet w wysokości 4,17 mld dolarów). Najbiedniejsze kraje świata (ponad 120) finansuje w sumie blisko 1 proc. budżetu. Podobnie w przypadku Rosji można zapomnieć o jakiejkolwiek skuteczności w potępianiu jej imperialnych zapędów, bo prawo weta zablokuje każdy odpowiedni projekt rezolucji.

Skandal zwykła rzecz

Przeciwnicy ONZ często nagłaśniali skandale z udziałem czy to „błękitnych hełmów”, czy też ocierające się o same władze afery korupcyjne. Seksualne wykorzystywanie dzieci przez żołnierzy oenzetowskim w Kongu czy nawet skandal z udziałem krewnego sekretarza generalnego Kofiego Anana w oenzetowskim programie „Ropa za żywność” nie dotykały jednak sedna problemów organizacji. Owszem, pokazywały możliwości nadużyć, które związane są z całą strukturą organizacyjną. Ale niemal w każdej instytucji można doszukać się afer, które nie dają przecież obrazu całości.

Największe kompromitacje ONZ dotyczyły czego innego. Nie zapobiegła ani ludobójstwu w Rwandzie, ani krwawym rozliczeniom w krajach b. Jugosławii. Mówienie, że od ponad pół wieku żyjemy w świecie bez wojny, było kpiną w sytuacji, gdy na oczach integrującej się Europy dokonywano mordów na masową skalę. ONZ była także bezradna wobec masakry w Darfurze. Wątpliwości budzi również skład Komisji Praw Człowieka ONZ, do której należą m.in. (o, ironio!) Chiny i Libia. Komisja ani nie ma władzy wiążącej inne kraje, ani nie zdobyła się nigdy na potępienie największych światowych dyktatur, z wiadomych powodów — w takim składzie nie ma na to szans.

Operacja nieuleczalnie chorego?

Czy ONZ da się zreformować, żeby mogła skutecznie realizować swoje cele? Pomysłów nie brakuje od lat. Jednym z nich jest m.in. zwiększenie liczby członków stałych Rady Bezpieczeństwa. Zdaniem wielu krajów, obecny skład nie odzwierciedla w pełni rzeczywistego układu sił na świecie. Mocno do drzwi stałych członków Rady dobijają się na przykład Niemcy, jeden z największych płatników do budżetu. Apetyt na Radę mają też Indie i Japonia. A co z Afryką czy Ameryką Południową? Wprawdzie do wspólnej kasy dużo nie dają, ale jak mówić o światowym bezpieczeństwie bez stałego udziału kogoś „stamtąd”? Oczywiście, trzeba by pomyśleć nad warunkami rezygnacji z prawa weta. Bo jeśli weto zostanie zachowane, zwiększenie liczby członków jeszcze bardziej sparaliżuje sprawność Rady Bezpieczeństwa.

Trzeba by także zastanowić się, jak ograniczyć biurokratyczne koszty pomocy humanitarnej, którą nadzorują agendy ONZ. Jeśli maksymalnie tylko 40—50 proc. zebranych środków trafia do potrzebujących, to pytanie, czy resztę rzeczywiście pochłaniają „niezbędne” łapówki na różnych etapach dostarczania pomocy, czy też pożera je oenzetowska biurokracja.

Problem polega na tym, że żaden z kierunków reform nie jest w stanie rozwiązać podstawowej blokady sprawności ONZ: niemożliwe do pogodzenia interesy 192 państw członkowskich. To dobrze, że jest forum międzynarodowej dyskusji. Dobrze, że działają programy (np. UNHCR zajmujące się pomocą dla uchodźców), które nie byłyby możliwe bez współpracy między krajami. Ale coraz bardziej widać, że w sytuacji naprawdę poważnych kryzysów, przynajmniej minimalną rolę mogą odegrać sojusze regionalne (choć i one zawodzą). Prawda jest taka, że gdyby budynek ONZ w Nowym Jorku rzeczywiście, jak mówił Bolton, stracił połowę pięter, to dramatycznie wzrosłoby bezrobocie w sektorze urzędniczym. Ale z pewnością nie ucierpiałby światowy pokój.

opr. mg/mg