Ustrój nasz biurokratyczny

W Polsce w gruncie rzeczy nie ma ani ustroju demokratycznego, ani kapitalistycznego, lecz rządy struktur urzędniczych, ustrój biurokratyczny. Czy tak być musi?

Różne mity

Ustrój dzisiejszej Polski nie jest demokratyczny. Demokracja oznacza rządy obywateli. Tymczasem władzy bezpośredniej nie mają oni prawie żadnej, poza referendami. Władza pośrednia sprowadza się do wybierania raz na parę lat pewnych decydentów, branych z list zaproponowanych przez szefów paru partii politycznych i obejmujących funkcje w ramach zastanego systemu.

Jest to wybór między obietnicami głównych stronnictw politycznych, które jednak, choć różnią się deklarowanymi systemami wartości, wyjąwszy personalia, prowadzą politykę dość podobną. Wybiera się w końcu między nieznanymi zwykle wyborcy działaczami partii, „między Bolkiem a (L)olkiem”. Nic dziwnego, że frekwencja wyborcza spada.

Ustrój Polski nie, jest też kapitalistyczny. Gdyby tak było, decydujący i widoczny (a nie tylko pośredni) wpływ na funkcjonowanie kraju mieliby właściciele kapitałów, majątku. Rozwój i zamożność przedsiębiorstw byłyby głównym celem polityki ekonomicznej. Tymczasem celem owym jest zupełnie wyraźnie zapewnienie wpływów do budżetu; hamulcem jest tu tylko wiedza, że zbytnia łapczywość może spowodować ich spadek.

Prawa większych i mniejszych właścicieli są bardzo ograniczane przez przepisy (np. budowlane), a dochód z majątku i z pracy przez podatki. Biorąc pod uwagę, że własność definiuje się jako władztwo nad rzeczą, okazuje się, po pierwsze, że jest ona u nas rozmyta, a po drugie — właścicielem połowy lub więcej majątku i dochodu z pracy jest państwo, gdyż w takiej części decyduje ono o ich wykorzystaniu.

Właściciele przedsiębiorstw są pod wieloma względami podwładnymi urzędników, gdyż zależą od ich decyzji (gdyby kapitaliści rządzili, im wręczano by łapówki!). Ciekawym przykładem uzależnienia przedsiębiorców jest narzucenie im roli poborców podatkowych. Podatek dochodowy i składki płaci pracownik, VAT i akcyzę — nabywca towaru, ale pobiera je i odprowadza do urzędu skarbowego czy ZUS przedsiębiorca, co służy zamaskowaniu przed zwykłym obywatelem dużej wysokości podatków, ale także przerzucaniu kosztów poboru podatków na firmy.

Innym przejawem przewagi urzędu nad kapitalistą jest to, że w jakiejś mierze bogacenie się wprost zależy od decyzji władzy, koncesji, zamówień publicznych, zmian przepisów i zniżek podatkowych dla wybranych. Oznacza to, że dla prawdziwego kapitalisty przedsiębiorcy tworzy się konkurencję opartą nie na biznesie, ale na układach i korupcji, na kapitale pochodnym względem biurokracji.

Ustrój Polski nie jest też socjalistyczny, choć istnieją nadal jego elementy — jest to spadek po PRL. Znaczenie mają związki zawodowe, obowiązuje też zasada, że rząd zabiera jednym, a drugim daje. Od co najmniej stulecia istotę socjalizmu widzi się jednak w etatyzmie i biurokracji, hasła socjalne tego ustroju to zasłona dymna. Tu zbliżamy się do prawdy o naszym ustroju — ale w takim razie nazywanie go socjalistycznym byłoby mylące.

Państwo polskie jest słabe, a doraźne zapotrzebowanie polityczne góruje nad prawem, co rusz zmienianym bądź obchodzonym. Prawa są liczne i złe, więc rządów prawa również w Polsce nie ma.

Ustrój faktyczny

Istnieją więc u nas elementy demokracji, kapitalizmu, socjalizmu i państwa prawnego, ale ton całości nadaje system rozmaitych urzędów i biur, od ministerstw i tajnych służb po gminy. Parlament głowi się nad znalezieniem pieniędzy na wydatki, jakich ten system żąda.

Wzrosła biurokracja i liczba urzędników. Przykładem może być prawie trzykrotny w ciągu dziesięciu lat wzrost personelu urzędów centralnych, a w Warszawie mamy prawie ośmiuset radnych różnych szczebli. Niższe kadry partyjne wynagradza się posadami (np. w powiatach).

Władza, dla zamaskowania wysokości obciążenia podatkowego, udaje, iż składki, cła i różne przymusowe opłaty podatkami nie są, natomiast same podatki dzieli na różne rodzaje. Otóż tak samo maskuje się wielkość aparatu państwowego, dzieląc go na administrację, samorządy, agencje, ZUS, kasy chorych, telewizję, szkolnictwo, przedsiębiorstwa typu PKP, TP SA i banki.

Ktoś oczywiście rządzić musi. Dlaczego nie urzędnicy? Istnieją oni przecież w każdym systemie. Tak się de facto ustrój biurokratyczny usprawiedliwia, uznając go za konieczny z natury, uciskanym ludziom proponując co najwyżej jego ulepszanie.

Dlaczego jest więc zły? Po pierwsze, z powodu kosztów. Chodzi tu nie tylko o wydatki na pensje oraz o korupcję. Duże straty powoduje marnotrawstwo i niesprawność działań nie umotywowanych ekonomicznie. System generuje też zbędne koszty dla firm: zawiłe przepisy są przyczyną jałowej pracy prawników i księgowych.

Druga przyczyna to ograniczenie wolności, bo biurokracja czerpie uzasadnienie swego istnienia z tego, że nami rządzi, wyręcza w decyzjach — od poważnych, jak ubezpieczenie i wybór szkoły dla dziecka, po drobne. Uciążliwość tych ograniczeń jest łagodzona przez znajomości, pieniądze, małą gorliwość urzędników, bałagan, zdrowy rozsądek itd., ale czy tak będzie zawsze?

Przyczyna trzecia: biurokracja musi być mało sprawna; po pierwsze jako układ zbyt wielki i zawiły, po drugie dlatego, że pojedynczy funkcjonariusz ponosi małą odpowiedzialność za decyzje. A ponieważ władza ta w małym stopniu zależy od obywateli, toteż niewiele się troszczy o to, czego ci obywatele naprawdę od państwa potrzebują. Nie troszczy się zatem o ich bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne.

System biurokratyczny ma cechy bezosobowe. Kto przychodzi z zewnątrz, wpada w jego tryby i musi objąć wąską, wyznaczoną mu rolę. W dodatku, na ogół ci przybysze dlatego włączają się w system, że szukają w nim zarobku i sposobu na życie, co najwyżej planując kosmetyczne ulepszenia albo rojąc o wykorzystaniu machiny do dobrych celów Tymczasem państwowych molochów ulepszyć się nie da za żadne pieniądze, czego dowodem jest choćby żałosny stan szkoły publicznej w USA.

Zwalczanie biurokracji

Klasa urzędników jest rodzajem raka społecznego, który rozrasta się kosztem zdrowego organizmu i — jak rak — zabije go, jeśli się nie położy tamy jego rozwojowi (Józef Maria Bocheński, Sto zabobonów). Czy system władzy urzędniczej da się obalić lub choćby ograniczyć? Jest to trudne, ale system biurokratyczny ma przeciwników, którzy mogą poprzeć ustrój realizujący hasło Cycerona „i prawo, i wolność”: z ograniczonym aparatem i budżetem państwa, z prawem prostszym i z gwarancjami wolności (osobistej i gospodarczej).

Biurokracja jest oczywiście niekorzystna dla mas, gdyż jest tym, co marksiści nazwali „wyzyskiwaczem ludzi pracy”. Masy jednak o tym nie wiedzą i na partię antybiurokratyczną (jak UPR) z własnej inicjatywy nie zagłosują. Na razie wybory nie są dla biurokracji zagrożeniem, gdyż ludzie, choć sami sobie opłacają wszelkie bezpłatne i społeczne świadczenia, przeważnie wierzą, że dostali je czy wywalczyli od władzy. Ich myślenie uzupełnia się z koncepcją biurokratów: masy nastawione są biernie i roszczeniowo, a system biurokratyczny uważa się za niezbędny i pomocny. Obie strony wierzą w państwo opiekuńcze. Faktycznie zaś żyją na koszt tych, którzy pracują wydajnie i z inicjatywą.

Mogłyby to zmienić środowiska, które widzą zło biurokracji i mają powody by ją zwalczać; do nich warto się zwracać. Częściowo znajdują się one wewnątrz systemu. Czasami, paradoksalnie, takim przeciwnikiem bywa energiczny przywódca, który nie chce, by mu wiązał ręce własny aparat. Znaczenie może mieć sądownictwo, gdyż biurokracja to przerost władzy wykonawczej, ograniczającej możliwości działania sądów. Także wojsko i policja, które w odróżnieniu od biurokratów mają do czynienia z problemami dotkliwie konkretnymi, dobrze widzą niewydolność systemu, który w dodatku skąpi im pieniędzy i je krępuje.

Poza systemem biurokratycznym znajdują się oczywiście przedsiębiorcy, których ten system wysysa i gnębi, co dobrze przecież wiedzą. Grupę tę osłabia to, że jej motywacja, zarabianie pieniędzy; kieruje wielu ku szukaniu korzyści właśnie w chorym systemie, przez co skłonni są go wspierać. Wielkie firmy monopolistyczne stają się wręcz częścią systemu.

Druga taka ważna grupa to dziennikarze. Prasa, telewizja i radio stanowią formy przedsiębiorczości, które, jak wszystkie, tłumione są przez przepisy i podatki. W dodatku naturalną aspiracją dziennikarzy jest wolność, a tę biurokracja umniejsza. Wolne media, które mogą podburzyć wyborców, są dla niej bardzo groźne, stąd dbałość systemu o polityczną kontrolę nad telewizją i dążenie grup u władzy do kontrolowania mediów finansowo i ideologicznie.

Jedyną ważną organizacją w Polsce, która jest praktycznie wolna od wtrącania się państwa, jest Kościół katolicki. Biurokracja to wie i dlatego mniej ośmiela się mu dokuczać niż zwykłym obywatelom. Dobrym dowodem jest zwrot w naturze nieruchomości kościelnych. Ale i tak opresywność przepisów jest księżom znana. Kościół cierpi nadal na ograniczenia, przede wszystkim przez to, że z powodu barier finansowych nie może rozwijać swego szkolnictwa. Rzecz jasna, wielu księży w jakiejś mierze ulega argumentom systemu biurokratycznego (rzekomo niezbędnego i opiekuńczego), podobnie zresztą jak wielu przedsiębiorców czy dziennikarzy. Są nawet próby podwiązania się pod ów system w postaci projektów podatku kościelnego. Kościół jednak nigdy na związkach z państwem dobrze nie wychodził i wie, że rozrost biurokracji ogranicza jego pole działania.

Cel w postaci osłabienia i obalenia biurokracji podzielić można na cele cząstkowe. Bon oświatowy obejmujący szkoły niepubliczne mógłby wyrwać spod jej nadzoru wychowywanie przyszłych pokoleń. Hamulcem dla biurokracji byłoby wzmacnianie sądów, policji i wojska, ograniczanie liczby posłów i radnych, jawność działań władzy, niezależna od rządu polityka monetarna oraz większościowa ordynacja wyborcza. (1999)

Ustrój nasz biurokratyczny. Rzeczpospolita z 29 XII 1999, s. A10.

Zbiór artykułów i felietonów M. Wojciechowskiego: Wiara — cywilizacja — polityka. Dextra — As, Rzeszów — Rybnik 2001

opr. mg/ab