Korupcja i rządy

Korupcja jako problem kulturowy (cz. 2)

Susan Rose-Ackerman

Reputacja

Podobnie jak na rynkach legalnych, reputacja uzyskana w kolejnych transakcjach może zastąpić zarówno prawo, jak i osobiste stosunki oparte na zaufaniu ⁽¹⁾. Reputacja osoby, która hojnie wynagradza za pomoc, zachęca innych do wyświadczania tej osobie przysług (Barney i Hansen 1994, s. 178-179). Reputacja osoby, która mści się na tych, co nie wypełniają swej części umowy, daje pewne gwarancje wypełnienia porozumień korupcyjnych. Lecz zarazem zniechęca do zawierania z kimś takim układów.

Reputacja działa po obu stronach transakcji z udziałem prezentów i łapówek. Reputacja osoby, która wykonuje drugi ruch, jest ważna dla tego, kto wykonuje pierwszy. Na przykład ofiarodawcy chętniej obdarowują uniwersytety, które są znane z przyznawania hojnym ofiarodawcom stopni honorowych. Dziecko chętniej będzie posłuszne wiedząc, że jego rodzice wynagradzają dobrze sprawujące się dzieci. Łapownictwo łatwiej daje się zinstytucjonalizować wtedy, gdy dający znają przeszłe postępowanie skorumpowanych urzędników i gdy urzędnicy ci mają stabilne i długoterminowe zatrudnienie. Czasami ważna jest reputacja tego, kto wykonuje pierwszy ruch. Wymuszanie pieniędzy może być skuteczniejsze wtedy, gdy wymuszający ma reputację osoby mściwej. Na przykład policja może zwiększać łapówki stosując wiarygodne groźby pobicia tych, co nie płacą lub niesprawiedliwego aresztowania uczciwych ludzi za takie przestępstwa jak łapówki.

Nielegalność łapówek oraz legalność prezentów sprawiają, że w pierwszym wypadku trudniej jest zdobyć określoną reputację niż w drugim. Dawanie prezentów może być znane publicznie, o ile ukryte za nim przywileje nie przypominają za bardzo nielegalnych ekwiwalentów. Ofiarodawcy mogą ogłaszać dawanie darów mając nadzieję na zdobycie sobie opinii osoby hojnej. Organizacje charytatywne mogą publikować listy ofiarodawców w celu przekonania innych do wnoszenia wpłat. Zdolność do przyciągnięcia darów od osób prominentnych pomaga takiej organizacji zdobyć szacunek. Mówiąc krótko, zarówno ofiarodawcy, jak i organizacje charytatywne mają interes w ujawnianiu darów ze względu na swą reputację i obie strony mogą wzajemnie na sobie zarabiać. Szanowana organizacja charytatywna przyciąga dary, ponieważ otacza ofiarodawców aurą cnoty, a reputacja ofiarodawców z przeszłości staje się wtedy narzędziem zbierania funduszy w postaci nowych darów.

Inna może być natomiast dynamika reputacji związanej z prezentami bądź napiwkami dla świadczących usługi. Przypuśćmy, że oficjalna cena jest wszędzie taka sama, a przedstawiciele mogą darzyć szczególnymi względami wybranych klientów lub zapewniać im szczególne korzyści. Kiedy tak postępują, pozostali mogą odczuć spadek usług. Wtedy też prezenty dawane przez niektórych klientów mogą skłonić również pozostałych do dawania ich. Taki cel zdają się mieć parkingowi, którzy publicznie co miesiąc ogłaszają, jakie prezenty otrzymali od parkujących (Tierney 1995). Ta spirala prezentów może niezwykle przybrać na sile tam, gdzie występuje deficyt dobrych miejsc do parkowania. Parkujący przystępują wówczas do czegoś, co w teorii gier nazywa się „wojną na wyczerpanie.” ⁽²⁾; Pobudką do działania jest dla nich nie tylko chęć uniknięcia reputacji skąpców, ale też pragnienie zapewnienia sobie dobrej obsługi. Właściciele parkingów mogą próbować przejąć część tych zysków żądając różnych cen za miejsca parkingowe o różnej jakości. Jednakże nieunikniona swoboda decyzji, jaką mają parkingowi, oznacza, że właściciele nie zdołają przejąć wszystkich zysków.

Niektóre skorumpowane „rynki” działają w ten sam sposób, lecz są mniej skuteczne, ponieważ zazwyczaj łapówek nie można ogłosić. Na tym właśnie polega przewaga prezentów nad łapówkami. Firmy i osoby dokonujące wpłat na kampanie wyborcze często przekraczają delikatną granicę między prezentami a łapówkami i lądują po jednej lub drugiej stronie, w zależności od specyfiki ustawodawstwa dotyczącego finansowania kampanii wyborczych ⁽³⁾. Potencjalni ofiarodawcy mogą dawać chętniej wtedy, gdy wiedzą o wpłatach innych. Możliwość eskalacji spirali wpłat sugeruje, że polityk może opublikować listę ofiarodawców, nawet jeżeli ustawa tego nie wymaga. Skuteczność takiej listy zależy jednak od motywacji ofiarodawców. Kiedy zależy im jedynie na wybraniu poszczególnej osoby, informacja o hojności innych może zniechęcić do dalszych darowizn. Kiedy natomiast ofiarodawcy dążą do uzyskania przewagi nad rywalami, wiedza o darach innych może pobudzić ich do jeszcze większej hojności.

Im surowsze prawa regulujące prywatne dary i definiujące łapówki, tym trudniej jest wyrobić sobie określoną reputację. Dający i biorący łapówki mogą wypracować sobie szeptaną reputację osób stosujących taktykę silnej ręki, lecz chcą też być postrzegani jako ludzie, którzy wypełnią swe zobowiązania i nie zadenuncjują korupcyjnych ofert. Ponieważ w grę nie wchodzi ani legalna reklama, ani oficjalne certyfikaty, skorumpowani urzędnicy muszą komunikować się innymi sposobami. Trudność związana z wyrobieniem sobie reputacji może prowadzić oszustów do wchodzenia w układy tylko z już znanymi partnerami. Ograniczenie kręgu osób dających łapówki zmniejsza też ryzyko ujawnienia procederu przez nowoprzybyłych. Nawiązanie stosunków korupcyjnych z obcymi jest ryzykowne dlatego, że ten, kto jako pierwszy wyraźnie powie, że chce dać bądź przyjąć łapówkę pozostaje na łasce pozostałych, którzy mogą grozić mu doniesieniem o nielegalnym postępowaniu. Dlatego ważne jest, aby w świat korupcji wprowadzały strony trzecie, zwłaszcza że w niektórych przypadkach język targowania się jest zawoalowany i niejasny dla niewtajemniczonych (Gambetta 1993).

Stabilne systemy korupcji łatwiej jest podtrzymywać na małych rynkach lokalnych niż na rynkach ogólnokrajowych lub międzynarodowych. Potrzeba zachowania tajemnicy uprzywilejowuje systemy, w których ograniczona liczba uczestników ma łatwość komunikowania się. Dlatego też korupcja ma większe szanse na zadomowienie się w gałęziach gospodarki, w których producenci są zlokalizowani na niewielkiej przestrzeni, stale muszą zawierać transakcje z władzami i nie mają wyboru miejsca działania. Firmy budowlane wywożące śmieci i sprzedawcy działający na rynkach, których właścicielem jest miasto, muszą w wielu miastach dawać urzędnikom łapówki po to, aby zawrzeć umowy i otrzymać zezwolenia na prowadzenie działalności. W niektórych częściach świata miejscowi politycy współdziałają z gangami przestępczymi wymuszającymi dawanie łapówek za pomocą gróźb użycia przemocy (Gambetta 1993). Przedsiębiorstwa te nie mogą łatwo opuścić rynku bądź przenieść się gdzie indziej, do mniej skorumpowanej części kraju.

Stosunki korupcyjne mogą stać się łatwiejsze tam, gdzie członkowie tej samej małej grupy zawierają układy w różnych kontekstach. Zdobycie reputacji osoby uczciwej, godnej polegania lub używającej przemocy jest tam niedrogie, przez co dawanie prezentów i łapówki stają się stosunkowo korzystne. Niepotrzebne jest zaufanie, ponieważ przez cały czas każdy kontroluje każdego. Chociaż takie sieci są rozpowszechnione we władzach lokalnych na całym świecie, to małe elity są zdolne do kontrolowania nawet zupełnie dużych organizmów politycznych. Na dobre, czy na złe, w takiej grupie można trwale wyrobić sobie reputację.

Koszty wyrobienia sobie reputacji są niższe, gdy dawanie łapówek jest powszechnie akceptowane i nie istnieje wiarygodne egzekwowanie prawa. Łapówki mogą być stosunkowo efektywnym sposobem dokonywania transferów korzyści od osób i organizacji prywatnych do urzędników publicznych. Korupcja stanowi wtedy objaw głęboko zakorzenionego w państwie źródła „renty”. W uczciwym świecie prywatne podmioty poszukują publicznie finansowanych rent przez marnotrawstwo w programach wydatków i regulacje tworzące renty monopolistyczne. W świecie pełnej korupcji nie zawracaliby sobie głowy poszukiwaniem legalnych korzyści, ponieważ urzędnicy publiczni przejęliby monopolistyczne zyski już na etapie wdrażania. Istnieje ścisły związek między bodźcami do tworzenia rent a ich dystrybucją. W mniej skorumpowanych krajach sektor prywatny stara się wykorzystać państwo do czerpania korzyści dla siebie. W krajach bardziej skorumpowanych urzędnicy publiczni wykorzystują państwo do czerpania korzyści od prywatnych osób i firm. Mogą to robić przez tworzenie monopoli bądź przez nakładanie ograniczeń. Mogą też wchodzić w zmowy z grupami interesów prywatnych w celu wydobycia korzyści ze źródeł krajowych lub zagranicznych, a następnie dzielić te korzyści pomiędzy skorumpowanych urzędników publicznych i ich sprzymierzeńców w sektorze prywatnym.

Reputacja jako zakładnik

Branie zakładników to znany sposób gwarantowania, że partnerzy wykonają to, do czego się zobowiązali. Rzeczywistość jest zwykle mniej dramatyczna niż uwięzienie królewny w wieży, ale zasada pozostaje ta sama. Ze względu na brak synchronizacji umowy, ten, kto wykonuje pierwszy ruch żąda od tego, kto wykonuje drugi ruch powierzenia mu czegoś wartościowego. Branie zakładników działa najlepiej jako narzędzie zobowiązujące tam, gdzie strony mogą odwołać się do bezstronnego i uczciwego trybunału rozstrzygającego w przypadkach spornych (Cramton i Dees 1993).

Trybunały takie trudno tworzyć w przypadku układów korupcyjnych. Lecz dawanie łapówek stwarza możliwość szczególnego rodzaju brania zakładników. „Zakładnikiem” jest tam reputacja innej osoby. Osoba wykonująca pierwszy ruch może prowadzić własne potajemne zapisy działań partnera ⁽⁴⁾. Kiedy na przykład urzędników karze się surowiej od przedsiębiorców, ci ostatni mogą dawać łapówki za przyszłe przywileje i grozić ujawnieniem tych łapówek w przypadku niewywiązania się urzędnika z umowy. Kiedy łapówki daje się za korzyści rutynowe i zgodne z prawem, trzymanie urzędnika w szachu staje się trudniejsze, niż tam, gdzie korzyść ta jest nielegalna. Ogólnie mówiąc, im większa symetria między stratami ponoszonymi w wyniku ujawnienia przez dającego a odpowiednimi stratami biorącego łapówki, tym groźby zniszczenia reputacji partnera są mniej wiarygodne. Kiedy jednak reputacja dającego łapówki już została nadwerężona, wówczas i on może ujawnić dawanie ich. Na przykład pewien członek kolumbijskiego kartelu narkotykowego oddał się w ręce policji, aby ocalić życie i pomógł władzom amerykańskim w rozszyfrowaniu zapisów świadczących o przyjmowaniu łapówek przez urzędników kolumbijskich ⁽⁵⁾.

Branie na zakładnika czyjejś reputacji może wystąpić również w dawaniu na cele charytatywne. Ofiarodawca może dążyć do wykorzystania przez uniwersytet pieniędzy w uzgodniony sposób grożąc negatywną kampanią w mediach, w razie niespełnienia warunków darowizny. Lecz uniwersytet może niechętnie użyć wobec niewypłacalnego ofiarodawcy groźby negatywnej kampanii w mediach w obawie zniechęcenia innych ofiarodawców. Może natomiast podjąć kroki mające na celu zmniejszenie braku synchronizacji czasowej w umowie, na przykład wstrzymując nadanie jakiemuś budynkowi imienia ofiarodawcy do czasu zgodnego z prawem transferu darowanych pieniędzy.

Zobowiązania wzajemne

Wielu ludzi biznesu ma długoterminowe zobowiązania wzajemne. Będąc czyimś przedstawicielem każdy chce działać odpowiedzialnie tak, aby w przyszłości móc zatrudnić swych obecnych pryncypałów jako swych przedstawicieli. Na przykład Karen Clay (1997) badała kupców kalifornijskich działających w latach 1830-1848, kiedy to Kalifornia oficjalnie znajdowała się pod kontrolą Meksyku, lecz nie istniał w niej sprawny system egzekwowania warunków umowy. Na rynku było niewielu kupców, a człowiek mieszkający w jednym mieście często potrzebował pomocy ludzi w innych miastach. Zamiast wysyłać własnych przedstawicieli, każdy korzystał z usług przedstawicielskich świadczonych przez ludzi w pozostałych miastach. Nie było konieczności zawierania bezpośrednich umów dwustronnych. Kupiec A mógł być przedstawicielem kupca B, a B mógł być przedstawicielem C, który działał jako przedstawiciel A. Istnienie tego systemu utrzymywano dzięki ożywionej korespondencji, w której obok wiadomości o przybyciu i odpłynięciu statków oraz o cenach i jakości towarów, przekazywano sobie informacje o reputacji kupców.

Jak takie układy mogłyby działać w świecie korupcji? Aby takie układy funkcjonowały, wszystkie przywileje nie mogą przepływać w jednym kierunku. Polityk A głosuje za planem, który napełni kieszeń polityka B i wierzy, że B poprze go w podobnym przypadku w przyszłości. Minister planowania uprzywilejowuje przedsiębiorstwo, którego współwłaścicielem jest minister transportu, a później minister transportu zawiera umowę na budowę nowej drogi z firmą, w której interesy ma minister planowania. We Włoszech dający łapówki „inwestują celowo w tworzenie ukrytych kanałów komunikacji i wymiany z najbardziej wpływowymi decydentami. Ten «kapitał» informacji, powiązań osobistych i zaufania to przynajmniej część «dziedzictwa» wspólnego ludziom skorumpowanym i tym, którzy ich korumpują, a dziedzictwo to ogranicza koszty transakcji przy zawieraniu nowych umów” (della Porta i Vannucci 1997a, s. 539). Podobnie jak w przypadku opisanym przez Clay, zobowiązania nie muszą być ani dwustronne, ani nie muszą dawać się egzekwować zgodnie z prawem dopóty, dopóki odpowiednia grupa może bez trudu zidentyfikować tych, którzy nie wywiązują się ze swych zobowiązań i wykluczyć ich z przyszłych korzyści.

W takich przypadkach rozróżnienie między prezentami a łapówkami jest szczególnie trudne. Ekwiwalent często wypłaca się w tej samej „walucie” co korzyść pierwotną: głosami w parlamencie, faworyzowaniem przy zawieraniu kontraktów. W oderwaniu od kontekstu zachowanie to wygląda jak uprzywilejowywanie, ale nie jak łapownictwo. Niektórzy mogą uważać, że taki prezent lub przysługa są niestosowne. Korzyść czerpaną przez świadczącego przysługę trudno określić, a cały system istnieje nadal tylko dzięki reputacji dobroczyńcy u osób, które w przeszłości udzieliły nam pomocy.

System kalifornijski opisany przez Clay załamał się w czasie gorączki złota, kiedy to dramatycznie wzrosła liczba kupców. To też może stać się lekarstwem na każdy rodzaj wzajemnej adoracji. Wraz ze wzrostem liczby graczy, przekazywanie informacji o reputacji staje się coraz trudniejsze. Niektórzy twierdzą na przykład, że rozbudowane zespoły powiązań charakterystyczne dla ludzi biznesu pochodzenia chińskiego i mieszkających w Azji poza Chinami może się załamać wraz z ekspansją rynku ⁽⁶⁾. Inne, zupełnie odmienne rozwiązanie polega na wprowadzeniu scentralizowanego systemu biurokratycznego nadzoru, który zmniejsza liczbę okazji do rozwijania się wzajemnych układów w czasie. Oczywiście postępowanie to nie powiedzie się, jeżeli jedynie skonsoliduje wszystkie układy korupcyjne w jeden ośrodek korupcji. Nadzieja w tym, że scentralizowana kontrola z większą wyrazistością ujawni pozostałe jeszcze ekwiwalenty.

Jednak powiększenie rynku i poprawa nadzoru to ruchy w kierunku stworzenia bardziej bezosobowego systemu gospodarczego i politycznego. Zmiany te mogą naruszyć sieci korupcji, lecz mogą też zagrozić wszelkim pożądanym celom, jakim takie sieci służyły oprócz tego.

1. Prace eksperymentalne wykazują, że reputacja wśród handlowców może łatwiej powstawać tam, gdzie nabywcy trudno ocenić jakość produktu przed dokonaniem zakupu (Kollock 1994). Osoby biorące udział w eksperymencie nie spotykały się osobiście i nie miały dostępu do zewnętrznych ośrodków odwoławczych. Warunki te były więc podobne do wymiany korupcyjnej lub darowizn, którym brak elementu osobistego zaufania.

2. Gry o charakterze wojny na wyczerpanie analizują Bishop, Cannings i Smith (1978), Krishna i Morgan (1997) oraz Rasmusen (1990, s. 74-76). Dziękują Peterowi Cramtonowi za wskazanie mi tego związku.

3. Zob. Jane Fritsch, A Bribe's Not a Bribe When It's a Donation, "New York Times", 28 stycznia 1996.

4. Na przykład w Indiach przedsiębiorcy oskarżeni o korupcję prowadzili dokładne spisy osób, którym dawali łapówki. Indian Premier Shrugs Off Scandal, "New York Times", 25 lutego 1996.

5. Informant's Revelations on Cali Cartel Implicate Colombian Officials, "Washington Post", 28 stycznia 1996.

6. Nawet prezenty i łapówki mogą czasem dawać asumpt do prawnie egzekwowalnych zobowiązań. W przypadku prezentów, zarówno prawo angloamerykańskie jak i kontynentalne pozwalają łatwo przekształcić prezent w mający następstwa prawne transfer, który nakłada zobowiązania na otrzymującego (Gordley 1995).

Fragment książki Susan Rose-Ackerman „Korupcja i rządy”

opr. MK/PO