Wykorzystamy czy „przejemy” fundusze, które z takim mozołem wynegocjowaliśmy?

Wykorzystamy czy „przejemy” fundusze, które z takim mozołem wynegocjowaliśmy?

Janusz Rowiński

Pytanie, na które mam odpowiedzieć, jest świadomą lub nieświadomą prowokacją. Jak rozumiem, pytający z góry zakłada, że „przejedzenie” jest postępowaniem niewłaściwym, a być może nawet gorszącym, natomiast „wykorzystanie” godnym pochwały. Jednakże rzeczywistość jest chyba bardziej skomplikowana.

Negocjacje dotyczące środków, które otrzyma z budżetu UE polskie rolnictwo i polska wieś, były rzeczywiście zażarte i mozolne i ciągnęły się do ostatniego dnia rokowań. Środki te można podzielić na dwie grupy. Do pierwszej należą dopłaty bezpośrednie, które przez cały czas znajdują się w centrum uwagi polskiej opinii publicznej. Postanowienie, znajdujące się w Traktacie Akcesyjnym, że w pierwszych trzech latach członkostwa polscy rolnicy otrzymają z budżetu UE dopłaty bezpośrednie w wysokości około 40% pełnych płatności bezpośrednich, a następnie ich wysokość będzie stopniowo wzrastać, by osiągnąć 100% dopiero w roku 2013, jest oczywiście postanowieniem dyskryminującym polskich rolników (tak samo zresztą jak rolników z pozostałych dziewięciu państw kandydujących, które zakończyły negocjacje równocześnie z Polską). Jednakże nie może ono przesłaniać faktu, że dopłaty bezpośrednie stanowią jedynie część pieniędzy, które po uzyskaniu członkostwa zostaną skierowane do dyspozycji polskich rolników. Ponadto ze szczegółowych kalkulacji wynika, że 40% jest tą dolną granicą, która nie pogarsza trudnej sytuacji ekonomicznej polskiego rolnictwa. Natomiast ich stopniowy wzrost po kilku latach oznacza perspektywę stopniowej wyraźnej poprawy, począwszy od roku 2008.

O drugiej, równie poważnej grupie środków, które zostaną postawione do dyspozycji polskich rolników, właścicieli zakładów przemysłu rolno-spożywczego i i samorządów wiejskich, mówi się niewiele. Nosi ona nazwę funduszy strukturalnych, a ich znaczenie jest co najmniej równie poważne jak dopłat bezpośrednich.

Według szacunków, polscy rolnicy mogą otrzymać z budżetu UE w ciągu dziesięciu lat (2004-2013) ponad 16 mld euro w postaci dopłat bezpośrednich (ponad 64 mld złotych przy przeliczeniu 1 euro = 4 złote). W tym samym okresie zostanie postawione do dyspozycji polskich rolników, właścicieli przedsiębiorstw przemysłu rolno-spożywczego oraz samorządów wiejskich ponad 18 mld euro (ponad 72 mld złotych) w postaci funduszy strukturalnych. Te bardzo poważne kwoty — razem blisko 140 mld złotych w ciągu dziesięciu lat — pochodzą częściowo z polskiej składki do budżetu UE, a częściowo ze składek innych państw członkowskich. Nie jest to kwota równomiernie rozłożona na dziesięć równych części, lecz będzie ona stopniowo wzrastać. Dopłaty bezpośrednie zwiększą się od kwoty około 850 mln euro (3,4 mld złotych) w 2004 roku do ponad 2,7 mld euro (10,8 mld złotych) w roku 2013, a fundusze strukturalne od około 800 mln euro (3,2 mld złotych) w 2004 roku do około 2,4 mld euro (9,6 mld złotych) w 2013 roku. Do kwoty tej dochodzą jeszcze środki z budżetu polskiego i z polskich budżetów lokalnych, stanowiące obowiązkowe współfinansowanie przez Polskę programów finansowanych z funduszy strukturalnych. Nie jest wykluczone, — choć osobiście w to wątpię — że uda się znaleźć w polskim budżecie pieniądze na dodatkowe dopłaty bezpośrednie.

Nie jest jednak pewne, czy do polskiego rolnictwa i regionów wiejskich rzeczywiście dopłyną środki w podanej wysokości. Otrzymanie dopłaty bezpośredniej będzie uzależnione od udokumentowania, że rolnik jest posiadaczem gruntu. Ponadto będą one najprawdopodobniej przysługiwać wówczas, jeśli rolnik będzie miał co najmniej 1 ha gruntów, na które przysługują dopłaty (gruntów ornych, użytków zielonych, trwałych plantacji), przy czym minimalna powierzchnia każdej działki rolnej nie będzie mogła być mniejsza niż 0,1 ha. Z kolei wykorzystanie części funduszy strukturalnych będzie zależało od przedstawienia przez rolników, właścicieli przedsiębiorstw przemysłu rolno-
-spożywczego i samorządy takich projektów, które zostaną zaakceptowane przez polskie instytucje zarządzające programami strukturalnymi, a następnie przez Komisję UE. Środki te nie będą pokrywać wszystkich kosztów; ich część będzie zatem musiał pokryć z własnej kieszeni otrzymujący pomoc. Projekty będą musiały być zrealizowane zgodnie z przedstawionymi programami, a przyznane kwoty zostaną wypłacone dopiero po ich zakończeniu i kontroli, czy projekt został zrealizowany prawidłowo. Praktycznie projekt będzie zatem finansowany w całości przez zainteresowanego ze środków własnych lub pożyczonych, których część będzie później zwracana.

Odpowiadając na pytanie: „czy wykorzystamy, czy przejemy?”, zwrócić należy uwagę, że trudno uznać „przejedzenie” za zachowanie, które zawsze należy określić jako naganne. Dopłaty bezpośrednie są uzupełnieniem przychodów rolników i mogą być, zgodnie z intencją ustalających przepisy, wydane przez nich w dowolny sposób. Są one traktowane zatem tak jak wynagrodzenie, które otrzymuje się za pracę. To pracownik decyduje o tym, na co wyda swą pensję, i nikt nie ma prawa zmienić jego decyzji. Najprawdopodobniej zatem niektórzy rolnicy za otrzymane pieniądze kupią ubrania, meble do kuchni, dachówki na naprawę dachu, książki szkolne albo wydadzą je na tysiąc innych możliwych sposobów, z jedzeniem i przysłowiową wódką włącznie. Będą również i tacy, którzy zdecydują się na włożenie otrzymanych pieniędzy w gospodarstwo.

Czy pieniądze nie wydane na rozwój gospodarstwa, a zatem „przejedzone”, są zmarnowane? Bałbym się takiej oceny. Człowiek jest tylko wówczas zadowolony z życia i chętnie pracuje, jeśli uważa, że praca przynosi dochody zapewniające godziwe warunki materialne. Jeśli ma zbyt mało pieniędzy i nie może zaspokoić tych potrzeb swoich i rodziny, które uważa za niezbędne, to najczęstszą reakcją będzie wydanie dodatkowych pieniędzy na ich zaspokojenie. Dopłaty bezpośrednie w polskich warunkach muszą więc być w pewnej — bliżej nie znanej — części rodzajem zapomogi socjalnej i zostaną przeznaczone na spożycie w szerokim tego słowa znaczeniu.

Jeżeli przyjrzeć się bliżej programom „rolniczym”, które będą finansowane w Polsce z funduszy strukturalnych w latach 2004-2006, to okazuje się, że również w przypadku niektórych z nich rolnik ma pełną swobodę dysponowania otrzymanymi pieniędzmi, które może także „przejeść'. Jednym z najpoważniejszych programów będzie wspieranie rolnictwa w regionach mających niekorzystne warunki do prowadzenia działalności rolniczej. Wsparcie polegać będzie na wypłacaniu subwencji zależnej od obszaru oraz skali trudności (według wstępnych propozycji regiony o niekorzystnych warunkach mają być podzielone na cztery grupy różniące się między sobą skalą trudności; im większe trudności, tym wyższa subwencja). Ponieważ pomoc ta jest uznawana za uzupełnienie dochodu, rolnik będzie mógł nią swobodnie dysponować.

Podobny charakter będzie miał program tzw. rent strukturalnych, polegający na możliwości otrzymywania przez rolnika wcześniejszej emerytury, jeśli zrezygnuje z pracy w rolnictwie, a gospodarstwo przekaże innemu rolnikowi, którego gospodarstwo dzięki temu stanie się pełnowartościowym warsztatem produkcyjnym. Wprawdzie w tym przypadku powstaje silna jednostka produkcyjna, niemniej jednak otrzymane pieniądze w postaci renty strukturalnej mogą być wykorzystane, tak jak wszystkie inne emerytury, na dowolny cel.

Okazuje się więc, że jedynie część środków, które zostaną postawione przez UE do dyspozycji Polski, będzie wydawana pod kontrolą i na ściśle określone cele. Są to pieniądze, przeznaczone na wspieranie projektów, polegających na modernizacji i restrukturyzacji rolnictwa i przemysłu rolno-spożywczego, a także na inwestycjach infrastrukturalnych na obszarach wiejskich.

Zwrócić jeszcze należy uwagę, że rolnictwo jest obecnie w Polsce uważane za działalność przynoszącą zbyt niskie dochody. Opinia ta jest dość powszechna (kwestii, czy opinia ta jest w pełni słuszna, nie będzie się w tym miejscu rozwijać) i powoduje, że nie ma klimatu sprzyjającego inwestowaniu w rolnictwo. Rolnicy rzadko decydują się na modernizację i rozwój gospodarstw, gdyż uważają, że nie wydaje się pieniędzy na działalność nie przynoszącą zysku. O tym, jak źle są oceniane perspektywy rolnictwa, świadczy choćby niewielkie zainteresowanie środkami przedakcesyjnymi, przeznaczonymi na modernizację gospodarstw rolnych. Niemniej jednak pewna grupa polskich rolników nie podziela pesymistycznych ocen i w konsekwencji rozwija swe gospodarstwa, niekiedy niemałym kosztem.

Klimat inwestycyjny w rolnictwie (a także poza nim) zależy przede wszystkim od oceny, czy rolnictwo jest działalnością opłacalną, a zatem zmienia się w zależności od sytuacji ekonomicznej. Otóż środki UE, które mogą być wykorzystane przez rolników w dowolny sposób, są środkami zwiększającymi dochody rolników. Wzrost dochodów rolniczych może, choć nie musi, spowodować zmianę opinii o rolnictwie jako działalności nieopłacalnej i przyczynić się do wzrostu zainteresowania rozwojem gospodarstw rolnych. Konsekwencją byłoby przyspieszenie procesów modernizacji i restrukturyzacji rolnictwa.

Reasumując: wynegocjowane środki zostaną częściowo wykorzystane, a częściowo „przejedzone”, i to nie tylko dlatego, że rolnicy zdecydują się na zaspokojenie innych pilnych potrzeb, rezygnując z przeznaczenia otrzymanych środków na rozwój gospodarstw. Zauważyć bowiem należy, że w polskich warunkach znaczną część środków otrzymywać będą rolnicy prowadzący małe, kilkuhektarowe gospodarstwa. Będą to kwoty niewielkie, wynoszące zaledwie kilkaset złotych rocznie. Niezależnie od tego, że w dość powszechnym odczuciu zostaną one uznane za zapomogi, będą zbyt małe, aby dokonać jakichkolwiek zmian w gospodarstwie. „Przejedzenia” nie należy jednak traktować jako zjawiska zdecydowanie negatywnego. Może być ono, co próbowano wykazać, postępowaniem racjonalnym. Oczywiście z ogólnogospodarczego punktu widzenia celowe jest przeznaczanie środków na rozwój, a nie na konsumpcję. Jednakże racjonalność w skali gospodarki nie zawsze pokrywa się z racjonalnością w skali jednostki.

Janusz Rowiński — pracownik naukowy Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w Warszawie, specjalista w dziedzinie funduszy europejskich

Fragment publikacji "Polska w nowej Europie. 10 pytań o przyszłość".

opr. JU/PO