Reforma Unii Europejskiej

Konsekwencje polityczne unii walutowej dla Unii Europejskiej

Niektóre przemówienia dotyczące euro, odwołują mnie do słów św. Mateusza: Strzeżcie się fałszywych proroków. Wśród nich są tacy, którzy mają wizje apokaliptyczne, podczas gdy inni obiecują góry i cuda. Moim zdaniem, nie jest rzeczą słuszną tworzenie tak skrajnych scenariuszy. Rzeczywiście, euro - przyszła wspólna waluta - nie jest zwolniona z ryzyka. Ale automatyczne traktowanie ryzyka - którego wykluczyć nie można - jako katastrofy, świadczy o braku zdrowego rozsądku. Z drugiej strony, ci którzy gorąco zalecają euro jako środek na wszystkie dolegliwości ekonomiczne i polityczne Europy, są także przykładem na wyraźny brak realizmu. Ale euro nie może być i nie będzie podobnym panaceum. Żadna waluta nie jest w stanie odgrywać takiej roli. Przeciwnie, wspólna waluta stawia wręcz nowe wyzwania. Z pewnością, euro zaoferuje nowe dogodności na planie gospodarczym i politycznym. I tylko wyciągając z tego roztropne i obiektywne wnioski, wypracowujemy z tych możliwości rzeczywiste korzyści.

Utworzenie unii walutowej nie rozwiąże problemów Europy:

• jej wprowadzenie nie rozwiąże problemu wysokiego bezrobocia czy problemów strukturalnych istniejących na poziomie finansów publicznych, systemu socjalnego czy nędzy ludzi pozostających na marginesie społecznym;
• unia walutowa nie będzie mogła nie dostrzegać brak porozumienia politycznego co do sposobu, w jaki proces integracji powinien być kontynuowany.

Unia walutowa zawiera w sobie oczywiście i ryzyka. W szczególności jeśli:

• jej podstawa nie okaże się stabilna,
• i jeśli niektórzy uczestnicy nie zechcą zaakceptować skutków politycznych i gospodarczych wspólnej waluty, jak również zasad gry, które są konsekwencją podjętej decyzji.

Oto dlaczego wszystkie kraje powinny być całkowicie świadome wymagań, jakich unia walutowa od nich będzie oczekiwała. Wymogi te muszą być zaakceptowane na dłuższy okres czasu, i to długo przed wstąpieniem do unii. Wynika to z faktu, że uczestnictwo w unii walutowej wyraża się poprzez pełne zaangażowanie gospodarcze i polityczne, i to już na zawsze.
Istotnie, bycie członkiem unii walutowej nie jest tym samym, co uczestniczenie na przykład w mechanizmie kursowym wymiany walut, co już czynią liczne kraje w ramach Europejskiego Systemu Walutowego. Zaangażowania wypływające z przynależeniu do unii walutowej są bardziej wymuszone i o dużo większym zasięgu.
Kurs wymiany walut, istniejący do tej pory w ramach Europejskiego Systemu Walutowego charakteryzował się dość dużym marginesem fluktuacji. Przystąpienie do unii walutowej oznacza, że kurs wymiany walut jest wyznaczony na stałe, to znaczy zniesiony.
Unia walutowa jest więc drogą jednokierunkową. I niemożliwe jest, tak na płaszczyźnie prawnej jak i politycznej, wprowadzenie zmian w terminie późniejszym czy opuszczenie jej. Z ekonomicznego punktu widzenia, wydatki z tym związane byłyby znaczne, a w zakresie polityki, szkody byłyby poważne.
Wyznaczeniu podlegałby nie tylko sam kurs wymiany walut. Także polityka walutowa, w swojej całości, będzie ujednolicona i decyzje dla wszystkich krajów zaangażowanych będą podejmowane na szczeblu centralnym. Powstanie Europejski System Banków Centralnych i zostaną utworzone instrumenty w celu funkcjonowania identycznej polityki walutowej, bez względu na tradycje i struktury istniejące dotychczas w krajach członkowskich.
Unia walutowa może być w ten sposób uważana za wspólnotę państw łączącą, na planie finansowym, ich losy na dobre i na złe.
Konsekwencje błędów polityki gospodarczej czy walutowej popełnionych przez jeden kraj odbiją się na pozostałych za pośrednictwem wspólnej waluty. W ten sposób istnieje niebezpieczeństwo, że rynki finansowe i obywatele będą redukować kraje strefy euro do jednostki walutowej. Biorąc pod uwagę te wszystkie przesłanki można powiedzieć, że unia walutowa jest czymś zupełnie innym niż system wymiany walut istniejący obecnie.

Jakie czynniki zwiększają atrakcyjność unii walutowej?

Po pierwsze

Po drugie

Ponad to

Kwestia przyszłych relacji między unia walutową i unią polityczną bardzo często była obiektem namiętnych dyskusji, co doskonale rozumiem.

W związku z tym podnoszone są często dwa zapytania.

Pierwsze jest następujące: czy unia polityczna jest warunkiem uprzednim do unii walutowej czy też może jest ona jej konsekwencją? Czy unia walutowa sama wyposaża się - rzeczywistość przed normą - w odpowiedni stopień harmonizacji ekonomii i integracji politycznej, której potrzebuje? (teza mo-netarystyczna).
Czy też unia walutowa może być jedynie zakończeniem procesu pod osłoną którego ekonomia i polityka krajów wyraźnie zbliżą się? (teoria uwieńczenia).
W ramach tej dyskusji nasuwa się równocześnie drugie pytanie: pod jaką postacią daleko posunięta integracja polityczna może bardziej zacieśnić się i w jakiej mierze powinno się to dokonać?
Zapewne oczekujemy wzrastającej integracji instytucjonalnej, to znaczy rozwoju i wzmocnienia wspólnotowych instytucji zapoczątkowujących konfigurację państw, które nazywałyby się Zjednoczone Państwa Europy.

Projekt Wernera z 1970 roku wyznaczył sobie jako cel daleko posuniętą integrację polityczną, zagwarantowaną przez instytucje. Integracja ta powinna dokonywać się równocześnie z rozwojem unii monetarnej. W ten sposób projekt ów rozwiązałby za jednym posunięciem konflikt przeciwstawiający tezę monetarytstyczną i teorię uwieńczenia.

Koncepcja z Maastricht jest zupełnie inna.

Nie jest ona zwolenniczką - przynajmniej w pierwszym momencie - pomysłu unii politycznej zakotwiczonej w instytucjach. A Unia Europejska nie urzeczywistniła, przynajmniej do chwili obecnej, swojej woli, aby uczynić Traktat z Maastricht bardziej pełnym dzięki środkom pozwalającym zinstytucjonalizowanie integracji politycznej. Aby to zrealizować, koncepcja z Maastricht nakazuje respektowanie określonych warunków, które stanowią warunek zbliżenia. Ale przedsięwzięcie to nie jest trwałe, ani zdolne do istnienia, jeśli kryteria nie są wzięte na poważnie. Powinny one, w rzeczywistości, przedstawiać wiarygodny test pozwalający na określenie stopnia osiągniętej równowagi i sprawdzenia czy jest ona trwała. A reguły odnoszące się do dyscypliny powinny być absolutnie przestrze-gane przez dłuższy okres czasu.

Co do instytucjonalizacji integracji politycznej wydaje się, że koncepcja z Maastricht jest konstrukcją dwupoziomową. Wprowadza wspólną walutę, ale pozostawia krajom wolną rękę w kształtowaniu polityki, gospodarki, finansów i sektora socjalnego. Ustawa o prawie pracy, prawo socjalne i zgodne z prawem rozporządzenia w sprawie wynagrodzeń znajduje się również w zasięgu kompetencji instancji narodowych.

Ta konstrukcja dwupoziomowa przedstawia dwie korzyści:

• podtrzymanie konkurencji w zakresie polityki,
• wzięcia przez każde państwo odpowiedzialności za własną politykę.

Ale ta konstrukcja dwupoziomowa ma również swoje ujemne strony.

Jeżeli jakieś państwa członkowskie nie będą prowadzić skoordynowanej polityki, ryzyko powstania dużych różnic w unii walutowej z jednego kraju na drugi jest wielkie. Gdyż nie będzie już możliwa zmiana kursu wymiany wewnątrz unii czy realizowanie własnej polityki finansowej.

Rodzi się w związku z tym następujące pytanie: ile czasu potrzebować będzie państwo, aby zrozumieć i zadeklarować się gotowym do poprawienia błędów, gdy jego własna polityka czy niewystarczające uregulowania na rynku pracy będą niewystarczające.

Być może wypada w tym przypadku uczynić następują obserwację: Traktat z Maastricht przewiduje konstrukcję dwupoziomową, ale nie jest napisane, że nie można od niej odbiegać.

Czy unia walutowa mogłaby dodać nowych impulsów na poziomie integracji politycznej, aby ją przyspieszyć na planie instytucjonalnym?

Projekt polegający na ułatwianiu zbliżenia politycznego pod pretekstem integracji gospodarczej i finansowej, zawsze stanowi bazę dla polityki europejskiej i może być w związku z tym uważany jako jeden z głównych powodów stojących u podstaw projektu Unii Europejskiej. Niedawno Jacques Delors przypomniał jeszcze, że unia walutowa nie jest celem dla niej samej.

A Traktat czyni równocześnie aluzję co do unii jeszcze zbyt wąskiej, nawet jeśli formuła ta nie jest zbyt ścisła.

Ten niezbędny bodziec może, zasadniczo, zaistnieć na dwa sposoby.

Z jednej strony, sukcesy unii walutowej mogą stać się odnośnikiem i zachętą dla innych krajów, aby dążyły do coraz większej integracji i znaleźli rozwiązanie typu europejskiego. Ta nadzieja może dzisiaj wydawać się jeszcze zbyt niepewna. Ale my, Niemcy, wiemy z doświadczenia, że silna waluta może pomóc w osiągnięciu własnej tożsamości.

Z drugiej strony, możemy prognozować mniej optymistyczną wizję przyszłości.

Unia walutowa, nawet jeśli nie będzie sprawnie funkcjonować i przekształci się w źródło konfliktów, może teoretycznie zmusić państwa członkowskie do rozszerzenia o inne dziedziny, gdyby pojawiły się zbyt liczne problemy.

W tych warunkach, wzrost integracji politycznej będzie jedynie ewentualnie wymuszonym rezultatem, a nie celem, który sobie postawiono. Jako przekonany, gorący zwolennik integracji europejskiej, nie chciałbym, aby to była ta droga, którą będziemy po-dążać. Ponieważ nie byłoby dobrze znaleźć się w ta-kiej sytuacji.

Oto dlaczego w interesie Europy leży ograniczanie ryzyka już od początku. Unia walutowa nie powinna w żadnym wypadku stać się unią powodującą konflikty.

Oznacza to dwie rzeczy:

Po pierwsze, wybór krajów, które będą tworzyć unię walutową musi przebiegać zgodnie z kryteriami, aby unia była pewną jednolitą całością pod względem stabilności .

Liczą się tylko sprawdzone umiejętności krajów potrafiących utrzymać stabilność, wszystkie razem i w sposób trwały, jak również polityczna wola do realizacji tego projektu.

Po drugie, jest rzeczą niezmiernie ważną, aby opinia publiczna w Europie sprzeciwiła się, by kierunek polityki walutowej był dyktowany kryteriami narodowymi. Powinien on być realizowany wyłącznie w zależności od stabilności euro i nie może być zależny od jakichś preferencji danych krajów.

W szczególności trzeba zrozumieć, że osoby, które będą przewodniczyć przyszłym Europejskim Bankiem Centralnym nie będą tam, aby reprezentować interesy ich własnych krajów. Ich właściwą rolą będzie zabezpieczenie stabilności wspólnej waluty europejskiej.

Jestem przekonany, że unia walutowa odniesie sukces opierając się na stabilnym euro. Pozwoli to Europie na szybkie pójście naprzód pod względem ekonomicznym i politycznym. Ale stabilność i sukces same nie spadają z nieba.

Osoby, które oczekują wiele od Europy na płaszczyźnie socjalnej myślą, że Europa może zaradzić wzrastającej niezaradności państw w zapewnieniu pomocy przez odpowiedni system podatkowy, uregulowania systemu społecznego. W przeciwieństwie do aktualnej tendencji, przychylnej integracji, Europa nie może, ich zdaniem, wspierać konkurencji, lecz wprost przeciwnie - musi wypędzić ducha współzawodnictwa, które poróżniłoby kraje europejskie. Ludzie ci wyobrażają sobie również, że kontrola procesów gospodarczych i socjalnych przez politykę stanie się w ten sposób dużo bardziej prostsza. Jest jednak wiele powodów dla których tego typu rozumowanie nie jest wiarygodne.

Przede wszystkim, problemy, z którymi zetknęły się obecnie państwa-opiekuńcze zapewniając powszechne ubezpieczenie społeczne nie może być przypisywane międzynarodowej konkurencji. System socjalny sprzyjający rozwojowi mentalności darmowości, system podatkowy zachęcający do nieadekwatnych inwestycji, niewystarczające przystosowania piramidy wiekowej z aktywnym społeczeństwem: wszystkie te przesłanki są przyczynami wewnętrznego rozregulowania. Jeśli nie podejmie się na czas środków zapobiegawczych, ich negatywne skutki nawarstwią się jeden na drugi.

Państwo opiekuńcze, takie jakie go znamy w Europie kontynentalnej, ewidentnie zdąża coraz bardziej do kresu swoich możliwości, bez względu na to czy zdajemy sobie sprawę z procesu globalizacji czy nie. Niemniej jednak, należy zauważyć, że współzawodnictwo międzynarodowe przyspiesza ten proces i w ten sposób czyni go bardziej oczywistym. Problemem jest to, że tego typu współzawodnictwo nie ogranicza się tylko do Europy. Występuje ono wszędzie na świecie i rozpowszechnia się coraz bardziej.

Poza tymi rozważaniami porządku gospodarczego, trzeba także poczynić spostrzeżenia natury politycznej. W jaki sposób Europa może zostać legalną spadkobierczynią tradycyjnego państwa opiekuńczego, jeśli kraje zostaną pozbawione ostatecznie samodecydowania na planie instytucjonalnym i politycznym.

Zcentralizowana władza, wskazująca kierunek procesów socjalnych, rozdzielająca dochody i określająca sposób regulacji rynkowej wymusiłaby powstanie centralnej instancji korzystającej z szerokiej niezależności postanowień i dużej wolności wykonawczej, instancja ta musiałaby także być wybrana demokratycznie. Europa nie wydaje się, przynajmniej na razie, chcieć rozwijać się w tym kierunku. I bardzo dobrze. Liczni są ci, którzy opierają swoją nadzieję w unii walutowej, aby posunąć integrację w Europie. Miejmy nadzieję, że ich pragnienie zostanie zrealizowane.

Ale są i tacy, którzy widzą w koncepcji z Maastricht raczej kość niezgody, ponieważ unia walutowa pociągnie za sobą podział Wspólnoty, przynajmniej na początku. W 1999 roku, według wszelkiego prawdopodobieństwa, wyłonią się wybrańcy i straceńcy. Czy w ten sposób nie ryzykujemy podziału w Europie? Czyżby klany nie formowały się już między Wspólnotą Europejską i innymi krajami, lecz wewnątrz tej samej wspólnoty? Problem ten pojawił się nagle, kiedy kwestia dotycząca składu Rady euro spowodowała żywiołowe dyskusje.

Natomiast, co do Centralnego Banku Europejskiego (BCE), problem ten został już uregulowany na płaszczyźnie instytucjonalnej w Traktacie. Oprócz Rady BCE odpowiedzialnej za politykę walutową, powołana zostanie także Rada w poszerzonym składzie. Traktat czyni więc temu podobne rozróżnienie. Nie mniej jednak można zastanawiać się czy koncepcja częściowej unii walutowej nie jest przeciwna zasadzie integracji. Aby znaleźć odpowiedź, trzeba będzie faktycznie dowiedzieć się czy rozwój integracji europejskiej, to znaczy jego pogłębienie i powiększenie, nie powinno dokonać się innym sposobem.

Z punktu widzenia Niemiec, rozszerzenie Unii - w szczególności o kraje Europy Środkowej i Wschodniej - jest niezbędne i nieuniknione z historycznego punktu widzenia, pod warunkiem wyznaczenia odpowiedniego czasu przejściowego. Kraje te stanowią integralną część Europy i Unia nie będzie wiarygodna, jeśli nie będzie postrzegana jako wspólnota otwarta na przyjęcie nowych kandydatów. Czyż Preambuła Traktatu Rzymskiego nie wzywa w sposób wyraźny inne narody Europy, o przyłączenie się do wysiłków państw członkowskich Wspólnoty?

Powiększenie Unii Europejskiej nie polega wyłącznie na liczebnym powiększeniu Wspólnoty. Decyzja taka bardziej unaoczniałaby braki instytucjonalne Unii. Odpowiedź na pytanie: w jaki sposób wspólnota może pozostać (lub stać się) operatywna jest coraz bardziej naglące. Uczyniłoby to również Unię bardziej heterogeniczną na planie sukcesów gospodarczych, centrów interesów czy nauki wyciągniętej z historii.

Jak w takich warunkach Unia może sobie pozwolić na pogłębienie integracji politycznej? Jak można od razu oddalić ryzyko stagnacji czy wręcz regresji integracji w łonie Unii Europejskiej, jeśli nie odwołamy się do różnorodności? Czy koncepcja okręgów współśrodkowych, lecz nie zamkniętych nie powinna być uważana za realistyczne rozwiązanie, oferujące dobre perspektywy na przyszłość?

Oczywiście, nie należy czynić ze stopnia przybliżenia sprawy decydującej o prestiżu narodowym, ponieważ ten powinien zależeć od sytuacji gospodarczej i potwierdzonej politycznej woli w przyczynianiu się do rozwoju integracji.

Z tego punktu widzenia, idea unii walutowej, do której nie należą - przynajmniej na początku - wszystkie kraje Unii Europejskiej i idea integracji europejskiej nie powinny być sprzeczne. Być może koncepcja ta mogłaby wskazać drogi rozwiązań w innych dziedzinach.

Niemniej, unia walutowa, której wewnętrzna stabilność będzie niewystarczająca, stworzy nie tylko zagrożenie dla spójności na planie walutowym krajów strefy euro, ale może także pokrzyżować całościowy rozwój integracji. Byłoby również czymś niebezpiecznym niedokończenie unii walutowej. Może pojawić się ryzyko, że unia walutowa nie zechce otworzyć się na zewnątrz i zdecyduje nie przyjmować nowych członków, ponieważ zajęta operacjami na wielką skalę będzie starać się zablokować wstęp do niej krajom mniej przystosowanym.

Otwartość na zewnątrz oznaczać będzie, że unia walutowa nie będzie zarezerwowana wyłącznie dla wtajemniczonych. Przyjmowanie nowych członków będzie z pewnością warunkiem, dzięki któremu unia może działać na korzyść integracji.

Aby unia walutowa uzyskała pomyślne rezultaty w integracji europejskiej i rozwoju, trzeba, aby była ona trwała i funkcjonowała dobrze. Wewnętrzna stabilność unii i nieobecność konfliktów w jej szeregach są czynnikami, które pozytywnie wpłyną na jej otwarcie na zewnątrz. Istotnie, kraje, w których jest w obiegu stabilna moneta nie znają konfliktów wewnętrznych, nie potrzebują zatem protekcjonizmu zewnętrznego.

Czy euro będzie monetą stabilną? Czy kraje strefy euro utworzą wystarczająco spójną jedność na płaszczyźnie ekonomicznej i politycznej? Będzie to za leżało od przyjętych sposobów działania na rzecz integracji. Aby to uzyskać, trzeba solidnej podstawy, która przetrwałaby długo. W przypomnieniu tej konieczności nie ma nic antyeuropejskiego, wprost przeciwnie!

Europa nie zbuduje się dzisiejszego wieczoru, przy kominku. Jest ona wynikiem ciężkiego wysiłku. Niemniej jednak duch karmi się wizjami i nadzieją, wnikliwe wyczucie rzeczywistości pomoże w odkryciu niebezpieczeństwa i jak najskuteczniejszemu przeciwdziałaniu. Wiem, że utworzenie unii walutowej wiąże się z ryzykiem.

Ale będziemy musieli zdać sprawę naszym dzieciom i naszym wnukom z decyzji, które podejmiemy w 1998 roku. Ponieważ, pod względem ekonomicznym, ich przyszłość zależeć będzie od tego, w jaki sposób funkcjonować będzie unia walutowa.

Hans Tietmeyer

JU/PO