Korupcja i rządy

Korupcja jako problem kulturowy (cz. 3)

Susan Rose-Ackerman

Mecenat, dawanie prezentów i rozwój gospodarczy

W rozwiniętych gospodarkach rynkowych istnieje wiele oficjalnych i nieoficjalnych sposobów oddzielania bezosobowych transakcji rynkowych od funkcji urzędowych z jednej strony i od powiązań osobistych z drugiej. Prawa dotyczące konfliktów interesów i finansowania kampanii wyborczych regulują związki między pieniędzmi a polityką. Normy postępowania ograniczają ingerencje wymiany rynkowej w związki rodzinne i przyjaźnie. Normy dziennikarskie zabraniają reporterom przyjmowania pieniędzy za pisanie w określony sposób. A jednak mimo to różnice między cenami, łapówkami, prezentami i napiwkami z trudem poddają się charakteryzowaniu i ocenie normatywnej. W krajach rozwijających się problem ten jest dużo bardziej niepokojący. Granica oddzielająca rynek od rodziny i sektor prywatny od publicznego często jest niewyraźna i płynna.

W standardowej ekonomii neoklasycznej pomija się osobiste powiązania między nabywcami i sprzedającymi, dowodząc, że jedną z zalet rynku jest właśnie jego bezosobowość. Wymiana dokonuje się efektywnie między jednostkami, które opierają swoje decyzje o zawieraniu transakcji na cechach produktów i żądanych cenach. Rynki istnieją dzięki informacji, a ich bezosobowość zapewnia dokonywanie sprzedaży tym uczestnikom rynku, którzy cenią te towary najbardziej. Aby z kimś zawierać transakcje, nie trzeba go lubić ani szanować. Sam proces wymiany nie stanowi źródła użyteczności.

Tym niemniej w prawdziwym świecie tożsamość nabywców i sprzedających to często ważna informacja będąca podstawą reputacji i zaufania. Osobiste stosunki między nabywcami i sprzedającymi mogą być pomocne w sytuacjach zawierania złożonych umów. Związek ten może opierać się na uczuciu i szacunku bądź też na obawie i zastraszeniu. Kiedy nawiązywanie stosunków osobistych jest stosunkowo łatwe, wysiłki mające na celu wyrobienie sobie reputacji dostarczania produktów dobrej jakości i na uczciwych warunkach, mogą zmniejszyć problemy związane z oszustwami i podłej jakości towarem. Problemy jazdy na gapę można pokonać dzięki współpracy z członkami powiązanych ze sobą grup (Barhan 1993; Ostrom i Gardiner 1993).

Jednak powiązania osobiste nie zawsze sprzyjają efektywności. Zaufanie, reputacja i wzajemne zobowiązania mogą ułatwiać korupcję i zagrażać próbom poprawy funkcjonowania państwa. Kiedy ludzie zawierają transakcje tylko z przyjaciółmi, wchodzenie na rynek może zostać ograniczone do ludzi z zaprzyjaźnionych kręgów, a sprzedawcy i zaopatrzeniowcy mogą faworyzować krewnych i przyjaciół. Monitorowanie i kontrola jakości sprawowane za pośrednictwem spersonalizowanych powiązań stają się możliwe za cenę wyższych kosztów początkowych dla osób i firm wchodzących na rynek, lecz nie należących do kręgu. Kiedy grupy prywatnych interesów gospodarczych powiązane są z urzędnikami publicznymi, może dojść do powstania systemów mecenatu i klienteli, w których wymienia się przywileje i łapówki zagrażające jawności i efektywności instytucji prywatnych i publicznych. W systemach mecenatu urzędnicy zapewniają protekcję, a klientami są grupy interesów prywatnych. W państwach opartych na systemie klienteli natomiast, dominują grupy interesów prywatnych, które kontrolują państwo (Kahn, 1996).

Bangladesz w chwili uzyskania niepodległości to przykład państwa opartego na mecenacie. Po odłączeniu się od Pakistanu, w Bangladeszu nie było silnych przywódców w świecie biznesu, a klasa ludzi biznesu w dużym stopniu zależała od mecenatu państwa ⁽¹⁾. Filipiny wydają się pasować do definicji słabego państwa opartego na systemie klienteli zdominowanego przez interesy prywatnego biznesu (Hutchcroft 1998). Chociaż wielu „kolesi” to czystej wody poszukiwacze renty, pozostali autentycznie starają się rozwijać produktywne przedsiębiorstwa gospodarcze (Pinches 1996). W praktyce często nie wiadomo, czy dominuje rząd czy sektor prywatny, ponieważ współpracują one ze sobą w imię wzajemnych korzyści. Badania poświęcone niedawnym przypadkom korupcji we Włoszech dowodzą tego wzajemnego uzależnienia i pokazują, jak można je podtrzymywać za pomocą wzajemnego grożenia sobie ujawnieniem korupcji drugiej strony (della Porta i Vannucci 1997a). ⁽²⁾

W społeczeństwach o istniejących sieciach powiązań osobistych obywatele mogą wykazywać niewiele troski o efektywność rynku czy sektora publicznego. Rynki bezosobowe mogą postrzegać jako nieuprawnione i moralnie upadłe. W skrajnych przypadkach może dojść do kwestionowania jawnych ekwiwalentów. Ludzie mogą być przekonani, że należy dobrowolnie obdarowywać pozostałych członków rodzin oraz grup i oczekiwać, że w zamian będą oni dawać „prezenty”. Chociaż dla obserwatora z zewnątrz dana kultura może wyglądać jak aktywna kultura handlu, to dla jej uczestników system ten może na taki nie wyglądać. Dla nich wymiana jest prawomocna tylko wtedy, gdy dokonuje się z wybranymi partnerami transakcji. Społeczeństwo polegające na takich wysoce spersonalizowanych stosunkach z trudem będzie rozwijać zakrojone na dużą skalę przedsięwzięcia kapitałowe czy też popierać czynną wymianę zagraniczną, może jednak osiągnąć żywą, choć zupełnie biedną, samowystarczalność.

Społeczeństwa oparte na silnych stosunkach osobistych mogą mieć słabe wyobrażenie o formalnych stosunkach między pryncypałem a jego przedstawicielem oraz o obowiązkach, jakie stąd wypływają dla przedstawiciela. Idea odrębnych obowiązków wobec przełożonego — niezależnych od więzów lojalności, przyjaźni czy pokrewieństwa — może wydawać się dziwna i nienaturalna. Społeczeństwom takim trudno będzie ustanowić nowoczesne biurokracje, w których urzędników publicznych zatrudnia się na podstawie kwalifikacji i którzy powinni oddzielać swe role urzędników od ról przyjaciół i krewnych. Obywatele uważają, że osobiste powiązania z urzędnikami są potrzebne do uzyskania jakiejkolwiek usługi i że całkowicie stosowne jest wynagradzanie przychylnych urzędników prezentami i napiwkami. Osoby na wyższych szczeblach władzy starają się zapewnić sobie poparcie ludzi z niższych szczebli zatrudniając wiernych sobie podwładnych, którzy bez zgody pryncypała odmówią przyjęcia „prezentu”. Korzystająca z mecenatu grupa ustanowi wówczas system dzielenia się łapówkami w górę i w dół hierarchii. Łapówki otrzymane na górze zostaną podzielone pośród osób z niższych szczebli, a część łapówek zebranych na dole przypadnie zwierzchnikom. Lojalność wobec rodziny, przyjaciół i współpracowników dominuje nad lojalnością wobec państwa. ⁽³⁾

Silne sieci oparte na zaufaniu i reputacji mogą mieć nieocenioną wartość w okresach słabości i braku skuteczności oficjalnych instytucji państwowych. Na przykład zaraz po rewolucji w Związku Radzieckim nieformalne sieci społeczne spełniały rolę oficjalnych struktur organizacyjnych. Kadry zwartych organizacji podziemnych przenosiły swe więzy wierności i powiązania do nowego państwa radzieckiego. Z czasem sieci te stały się źródłem korupcji i mecenatu. Stalin uskarżał się, że nieformalne struktury społeczne podkopują struktury oficjalne, a reformatorskie wysiłki Gorbaczowa w latach osiemdziesiątych zostały zablokowane przez nieformalne sieci ograniczające zdolności władz centralnych do wdrażania planów (Easter 1996, s. 574; 576-577).

Podobnie wspomagana osobistymi powiązaniami korupcja rozszerzyła się wraz z dezintegracją struktur oficjalnych w ostatnim okresie zmian w Europie Wschodniej. Brak zrozumienia dla zasad administracji publicznej hamuje rozwój społeczeństw poradzieckich Europy Wschodniej. Wierność pozostałym członkom organizacji jest tam równie lub bardziej doniosła niż dobra administracja. Według pewnych badań poświęconych Bułgarii „urzędnicy państwowi z najważniejszego ministerstwa finansów Bułgarii wciąż jeszcze uważali, że powinni chronić swych kolegów z urzędów celnych zamiast przeprowadzić poważne śledztwo podejrzanych o korupcję praktyk urzędników celnych” (Verheijen i Dimitrova 1996, s. 205-206). Długofalowe konsekwencje tej sytuacji są głębokie, ponieważ utrudniają tworzenie skutecznych struktur państwowych.

Przypuśćmy, że przywódcy państwa postanawiają wprowadzić instytucje wolnego rynku i struktury zarządzania dostosowane do struktur w państwach rozwiniętych. Jaki wpływ będą miały te nowe instytucje na najważniejsze postawy społeczne ⁽⁴⁾? Przejście od sytuacji, w której normę stanowią więzy osobiste do społeczeństwa bardziej bezosobowego o silnym rynku i instytucjach sektora publicznego może być bolesne i obfitować zarówno w sprzężenia złe, jak i dobre.

Wprowadzenie nowych instytucji, które kiepsko godzą się z głównymi normami, może doprowadzić do patologii zmniejszających prawdopodobieństwo zachodzenia stopniowych zmian postaw w związku z dostrzeganiem przez ludzi kosztów spowodowanych istnieniem rynków i biurokracji. W odróżnieniu od trwałych gospodarek rynkowych, złożone i subtelne granice oddzielające działania rynkowe od pozarynkowych nie istnieją w krajach, które w przeszłości w niewielkim stopniu korzystały z bezosobowego wolnego rynku. W krajach takich może dojść do szeregu patologii spowodowanych podejmowaniem prób znacznego zwiększenia roli rynku i równoczesnego ustanowienia nowoczesnej biurokracji i demokratycznego społeczeństwa. Powszechne mogą stać się łapówki dawane urzędnikom państwa; wiele aktów wymiany rynkowej może opierać się na osobistych powiązaniach; zakupy państwa i mianowania na stanowiska mogą nadal należeć do sieci mecenatu. ⁽⁵⁾ Z jednej strony, wkraczając w dziedziny, w których uważa się go za nieuprawniony nawet w rozwiniętych gospodarkach rynkowych, rynek może utracić swą kruchą prawomocność. Z drugiej strony mogą wystąpić trudności z utrwaleniem rynku nawet na tych obszarach, na których w innych krajach daje on wyraźne korzyści z punktu widzenia efektywności.

Możliwe są też sprzężenia korzystne. Kiedy osoby działające w nowoczesnym, zróżnicowanym sektorze czerpią korzyści, inni również — choćby i niechętnie — mogą zacząć go wypróbowywać. Na przykład w Chinach sukces regionów, w których zliberalizowano gospodarkę, zachęcił do naśladownictwa inne, bardziej konserwatywne regiony (Shirk 1994). Istnienie odnoszącego sukcesy sektora małych i średnich przedsiębiorstw działających bez nadmiernej kontroli może zachęcić innych do spróbowania szczęścia jako przedsiębiorcy. Robert Scalapino (1989, s. 77) obawia się, że przedsiębiorcy wywodzący się z szeregów chińskich urzędników będą utrwalać stare nawyki i polegać „w dużym stopniu na kontaktach politycznych i wymianie przysług.” Wskazuje on jednak na dominację ducha pragmatyzmu, „zdolności twórczych i niezależnej przedsiębiorczości,” tłumionego przez warstwę socjalistycznego państwa. Chiny rozwijają się szybko; za wcześnie jeszcze na przewidywania, czy obecny trend prowadzi w kierunku szkodliwych sprzężeń, w których zdrada i korupcja nielicznych rodzi podobne cechy u innych. ⁽⁶⁾

Czy wysiłki mające na celu ograniczenie zasięgu układów spersonalizowanych przez urzędników publicznych i uczestników rynku zagrażają pożądanym cechom opartych na zaufaniu i szacunku związków międzyludzkich? Pisząc o krwiodawstwie, Richard Titmus (1970) twierdził, że zwiększeniu roli rynku może towarzyszyć mniejsze poczucie obowiązku pomagania krewnym i przyjaciołom. Może dojść do załamania się współpracy mającej na celu rozwiązywanie wspólnych problemów, co zaszkodzi potrzebującym. Jednakże tam, gdzie trzeba zawierać kompromisy, doświadczenie Stanów Zjednoczonych sugeruje, że nie muszą one być wielkie. ⁽⁷⁾ Pomimo narzekań niektórych autorów, Stany Zjednoczone mają niezwykle gęstą sieć organizacji nie nastawionych na zysk i silną tradycję wolontariatu oraz dokonywania wpłat zarówno na rzecz organizacji charytatywnych, jak i krewnych ze źródeł prywatnych. ⁽⁸⁾ W prywatnej przedsiębiorczości wiele stosunków opiera się na zaufaniu i reputacji, które gwarantują wysoką wydajność. Wprowadzenie ograniczeń prawnych dotyczących kampanii politycznych i postępowania w biurokracji ogranicza służenie własnym interesom, pomimo że bogactwo prywatne nadal ma duży wpływ na życie polityczne.

Zniechęceni przeszłymi niepowodzeniami w rozwoju, niektórzy obserwatorzy Afryki wzywają do bardziej ostrożnych badań miejscowych instytucji. Mamadou Dia twierdzi, że Afryka cierpi na kryzys instytucji. Kryzys ten „został spowodowany głównie brakiem strukturalnego i funkcjonalnego powiązania, czy też brakiem zbieżności, między oficjalnymi instytucjami, w większości przyniesionymi z zewnątrz, a nieformalnymi instytucjami zakorzenionymi w historii, tradycji i kulturze Afryki, która zwykle charakteryzuje rządy w społeczeństwie obywatelskim” (Dia 1996, s. 29). Dia przedstawia wiele przypadków udanych wysiłków połączenia miejscowych wartości i praktyk ze współczesnymi próbami rozwoju. Na przykład pewna publiczna elektrownia na Wybrzeżu Kości Słoniowej systematycznie pracowała nad pogodzeniem kultury przemysłowej z kulturą społeczeństwa nie hołdując bezkrytycznie żadnej z nich (tamże, s. 222-227). Zdaniem Dia cel polega na tym, aby próbować połączyć stare i nowe formy instytucjonalne i praktyki w jedno, czerpiąc z obydwu to, co najlepiej służy wzrostowi ekonomicznemu.

Jako jeden z przykładów rozważmy usługi bankowe i kredytowe. W wielu krajach rozwijających się stanowią one powszechne źródło korupcji i mecenatu. ⁽⁹⁾ Elity kontrolujące alokację kredytów nie zechcą zrzec się swej uprzywilejowanej pozycji, którą zawdzięczają bliskim powiązaniom z władzami. Reformatorzy muszą więc znaleźć sposób na zdobywanie kredytów pochodzących spoza istniejących sieci mecenatu. Obiecująco wyglądają niektóre najnowsze eksperymenty. Nie dąży się w nich do odtworzenia rozpowszechnionych w krajach rozwiniętych form instytucjonalnych, które podkreślają zdystansowane oceniania ryzyka i zysków. Zamiast tego w eksperymentach tych akceptuje się doniosłość powiązań osobistych, a przy tym proponuje rozdzielanie kredytów na podstawie innej niż tylko przynależność do elit. Ścisłe związki między sąsiadami w rejonach ubóstwa wspomagają tworzenie systemu bankowego. Naciski społeczne zachęcają ludzi do spłacania długów, natomiast początkowych pożyczek udziela się osobom spoza już istniejącego kręgu pożyczkobiorców. W praktyce niektóre z tych eksperymentów powiodły się tylko w przypadku udzielania kredytu rolnikom mającym wpływy w okolicy (Robinson 1992, s. 22-23, 27, 57). Lecz w innych eksperymentach z powodzeniem udało się zmobilizować presję społeczną i zachęcić do spłacania kredytów. Mimo to wciąż nie wiadomo, czy takie programy można organizować bez wsparcia subsydiami. ⁽¹⁰⁾

Wnioski

Definicja łapówek i prezentów to sprawa kulturowa, lecz „kultura” jest dynamiczna i podlega ciągłym zmianom. Kiedy zachowania nazywane przez niektórych obserwatorów „korupcją” uważa się w danym kraju za dopuszczalne dawanie prezentów lub napiwków, to po prostu należy je zalegalizować i umieszczać w sprawozdaniach. Kiedy jednak praktyki te nakładają na społeczeństwo ukryte bądź pośrednie koszty, analitycy mogą koszty te wyjaśnić i udokumentować. Definicje akceptowalnych zachowań mogą ulec zmianie z chwilą, gdy ludzie dowiadują się o kosztach tolerowania dawania łapówek politykom i urzędnikom państwowym. I odwrotnie, eksperci mogą dowiedzieć się czegoś nowego o organizacji działań ekonomicznych i społecznych, badając systemy, w których „zawieranie umów domyślnych” stanowi jedyną istniejącą formę zawierania umów, a stosunki osobiste należą do centrum życia gospodarczego.

1.Stephen Kochanek (1993) pisze, że rozmiary mecenatu i korupcji były w Bangladeszu tak duże, iż ograniczały wzrost gospodarczy. Konkretnego przykładu ilustrującego te tezy ogólne dostarcza branża produkcji juty (Bhaskar i Kahn 1995).

2.Łatwo znaleźć i inne przykłady państw, w których istnieją silne powiązania typu mecenas-klient. Wykonane przez Merilee Grindle (1996) porównanie Meksyku i Kenii w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych podkreśla doniosłość występujących w obydwu krajach powiązań mecenasa z klientem oraz negatywny wpływ sieci korupcyjnych na wzrost. Zob. też Robison (1996) i Schwartz (1994) piszący o Indonezji.

3. Zob. na przykład omówienie sytuacji w Bangladeszu w: Kochanek (1993). Robert Scalapino (1989, s. 4) twierdzi, że zachodni kolonizatorzy w Azji stanęli przed zniechęcającym zadaniem stworzenia nowej elity urzędniczej "na wzór zachodniej administracji publicznej", ponieważ takie pojęcia jak "traktowanie piastowania urzędu jako powiernictwa publicznego, stosowanie zasad bez zastraszania lub uprzywilejowywania czy postępowanie zgodnie z postanowieniem ludu wyrażonym głosami wybranych reprezentantów" były obce tradycji urzędniczej Azji. Zadanie to stało się jeszcze trudniejsze, ponieważ działania zachodnich kolonizatorów dokonywały się w imieniu władzy legitymizowanej siłą militarną.

4. Badania wskazują, że postawy podlegają zmianom wraz ze zmianami sytuacji. Według Scalapino (1989, s. 107), "Gwałtowne zmiany w kulturze stanowią nieodłączny element naszych czasów, zwłaszcza w społeczeństwach przodujących." Pewne studium dotyczące Kostaryki i Nikaragui stwierdza, że "kultura polityczna jest dużo bardziej zmienna, utylitarna i podatna na zmiany niż to dotąd zakładano" (Seligson i Booth 1993, s. 790). Jak pisze Larry Diamond, streszczając ostatnie badania Gabriela Almonda, "takie wymiary kultury politycznej jak wiedza, postawy i oceny są stosunkowo Ťplastyczneť i zmieniają się bardzo dramatycznie w odpowiedzi na sprawność rządów, doświadczenie historyczne i socjalizację polityczną. Dowiedziono, że głębsze przekonania wartościujące i normatywne są trwalsze i podlegają wolniejszym zmianom" (Diamond 1993a, s. 9). W pewnym artykule poświęconym Chinom twierdzi się, że przeniesienie zasobów z rąk państwa w ręce prywatne podniosło efektywność i poprawiło produktywność. Jednakże "nie doszło do wyraźnego określenia linii oddzielającej korupcję od bardziej godnej akceptacji metody transferu zasobów" (Goodman 1996, s. 241)

5. Ważne zadanie dla władz polega na ponownym przeprowadzeniu "granicy między prawomocnością a korupcją w sferze prywatnej [...] w nowej atmosferze, wraz z powstawaniem nowej klasy przedsiębiorców" (Scalapino 1989, s. 114-115).

6.Zob. China's Paragon of Corruption, "New York Times", 6 marca 1998. Według tego artykułu "właściwie każda wielka spółka dążąca do nowoczesności w systemie, który uparcie opiera się modernizacji, jest szeroko otwarta na tak wielką korupcję, że sukces niemal nieuchronnie prowadzi do manipulacji finansowych, które mogą zepsuć wszelkie szanse na efektywność czy autentyczną zyskowność."

7.Zelizer (1994, s. 71-118) podkreśla współistnienie we współczesnych społeczeństwach różnych form wymiany.

8.Przegląd faktów można znaleźć w Rose-Ackerman (1996a) i Hodgkinson i Weitzman (1994).

9.Kochanek (1993, s. 264) twierdzi, że w Bangladeszu za czasów generała Zia, udzielone przez Bank Światowy i Asian Development Bank fundusze na pożyczki na rozwój przemysłu rozdano na zasadzie mecenatu: "Spośród 3718 jednostek finansowanych w czasach Zia od 1976 roku do lat 1981-1982, działo mniej niż połowa. Po około 898 czyli 24 % jednostek nie ma śladu, a pozostałe 495 czyli 13 % upadło." W Afryce oparte na funduszach zagranicznych instytucje finansujące rozwój napotykały problemy braku płynności i niewypłacalności zalegających portfeli i wysoki odsetek niewywiązywania się ze zobowiązań (Nissanke 1991, s. 143).

10.Wiele eksperymentów właśnie trwa w Afryce i w Azji (Dia 1986, s. 194-219; Robinson 1992). Najbardziej znany to Grameen Bank założony w Bangladeszu w celu udzielania pożyczek osobom, które nie mają zwyczajnych zastawów (Robinson 1992, s. 59-63). Korzyści płynące z wzajemnego kontrolowania się przez współpracowników w środowiskach biurokratycznych omawia Hood (1996, s. 214-216).

Fragment książki Susan Rose-Ackerman „Korupcja i rządy”

opr. MK/PO