Samorządowy dura-lex

Za sprawą naszych czołowych polityków starożytni prawnicy rzymscy mogą kraśnieć, choć może niekoniecznie z dumy. Furorę robi jedna z ich licznych paremii — Dura lex, sed lex. Twarde prawo, ale prawo.

A wszystko przez niewinne — pozornie, jak się okazuje — gapiostwo samorządowców. Niedochowanie terminów złożenia oświadczeń majątkowych, spóźnienie się choćby o jeden dzień, urosło do rangi tragedii narodowej. Stało się zagrożeniem dla podstaw demokracji i prawnego systemu państwa.

Przekroczenie prawa, zagrożone sankcją utraty mandatu z tego tytułu, z punktu widzenia legalizmu wydaje się być naturalną konsekwencją. Szczególnie, gdy zewsząd daje się słyszeć argumenty, że wszyscy wobec prawa są równi i wszyscy muszą ponosić takie same konsekwencje w przypadku jego łamania.

Nikt chyba jednak nie ma wątpliwości, że podłożem tego konfliktu jest jeden konkretny przypadek. Cała reszta to didaskalia wykorzystywane jako pretekst, by wywołać wrażenie, iż wojna o prezydenturę w stolicy, to walka o zasady i poszanowanie prawa w ogóle. Przez wszystkich. Zwłaszcza przez osoby publiczne, w szczególności przez funkcjonariuszy publicznych.

Cynizm, jasełka czy wrodzone zamiłowanie posłów wszelkiej maści do awanturnictwa?

Nie ulega wątpliwości, że prawo zostało złamane. Ale źródłem tych kłopotów jest uchwalenie takiego prawa. Wniesiona przez jednego z posłów poprawka, której konsekwencje teraz odczuwamy wszyscy, nie została jednak wprowadzona indywidualnym działaniem jednej osoby. Konstrukcja przepisu daje wprawdzie obraz poziomu wiedzy i kwalifikacji autora, ale uchwalony ten potworek został przez cały ówczesny parlament i cały obecny nic z nim nie zrobił. Wszyscy mają w tym zamieszaniu swój udział. Łącznie z wybitnymi specjalistami od samorządów.

Rzymianie powiadali: twarde prawo, ale prawo. Nic nie wspominali o prawie głupim i możliwości jego omijania, gdy takim się okazuje w praktyce. Prawo nawet głupie, jeśli już zostało uchwalone i wprowadzone do obrotu prawnego, obowiązuje do chwili jego wycofania. Inną sprawą jest sposób stosowania takiego prawa. Ale twierdzenie, że z powodu absurdalności regulacji można jej nie stosować, trąci anarchią.

Mamy okazję w tych zawirowaniach poznawać wiele oryginalnych pomysłów i sposobów interpretacyjnych. Prof. Michał Kulesza, na przykład, przywoływał adekwatne — jego zdaniem - porównanie. Mianowicie porównał spóźnienie ze złożeniem oświadczenia przez Hannę Gronkiewicz-Waltz z podobnym, potencjalnym spóźnieniem lokatora w opłacie czynszu. Dowodził ze śmiertelną powagą, że przecież za dwa dni spóźnienia z opłatą czynszu nikt lokatora nie eksmituje z mieszkania. Dlaczego więc spóźnione o dzień złożenie oświadczenia miałoby skutkować pozbawieniem mandatu?

Słusznie. Tylko, że fachowcy mieli blisko dwa lata na takie refleksje, skoro już w ogóle dopuścili do wypuszczenia z parlamentu takiego legislacyjnego knota. Jednego z setek innych zresztą. Prof. Kulesza zapomina w tym przykładzie dodać, że przepisy nie przewidują sankcji w postaci eksmisji za spóźniony czynsz, natomiast przepisy samorządowe przewidują sankcję pozbawienia mandatu za spóźnione oświadczenie majątkowe. I to jest zasadnicza różnica. Niech więc najpierw zaczną bić się w piersi ci, którzy takie prawo uchwalili i ci, którzy doradzali oraz wszyscy eksperci, fachowcy od prawa, szczególnie samorządowego.

Porównanie wyszło, delikatnie ujmując, zabawnie. Zwłaszcza, że wygłaszane przez fachowca od samorządów, który na co dzień tymi sprawami się zajmuje i ma możliwości podejmowania działań typu wczesnego ostrzegania. Podobnie kilka innych autorytetów, które teraz mają najwięcej do powiedzenia i wygłaszają prawdy objawione.

Zasada proporcjonalności kary do winy jest oczywiście drastycznie naruszona. Jednakże poszukiwanie teraz jakichś egzotycznych interpretacji, tez, teorii czy w ogóle stosowanie dziwnej ekwilibrystyki, by usprawiedliwić łamanie prawa, wpisuje się dokładnie w postępujący proces psucia państwa. Podobnym przejawem był pomysł abolicyjny dla samorządowców.

Niezbyt poważnie wygląda też próba tłumaczenia, że ktoś tam nie miał obowiązku składania oświadczenia, bo współmałżonek ma wprawdzie zarejestrowaną działalność gospodarczą w gminie, ale nie wykonuje jej w tejże gminie. Coś jakby tłumaczenie przyłapanego na paleniu w niedozwolonym miejscu, że właściwie to on palił, ale się nie zaciągał.

Mało poważne też jest powoływanie się na rzekomy fakt wprowadzenia w błąd urzędników prezydenckich przez urzędników wojewódzkich, co do terminu składania oświadczeń majątkowych. Nawet nie ma tu większego znaczenia, kto w istocie miałby być oszukany. Co najwyżej, zakładając prawdziwość tej informacji, urzędnicy prezydenccy kwalifikowaliby się do natychmiastowego odwołania z powodu oczywistej niekompetencji. O odwołaniach jakoś nie słychać.

Z kolei druga strona konfliktu, obok hasła „twarde prawo” wynosi też pod niebiosa kolejną fundamentalną dla demokracji regułę, że wszyscy wobec prawa są równi. Wszyscy, bez wyjątku. Kto złamie prawo, musi ponosić tego konsekwencje.

Zgoda. Gdyby nie to, że tak eksponowana teraz zasada, poza przepisami prawa, istnieje jedynie w bajkach. Twardość tego naszego prawa i — nazwijmy to umownie — równość, dają o sobie znać głównie wówczas, gdy dotyczą zwykłego Kowalskiego. Poza nim owa równość i twardość zdaje się pojawiać i znikać według niezidentyfikowanych prawideł. A może i zidentyfikowanych, ale to już grząski grunt polityki. Na tym terenie trudno cokolwiek racjonalnie tłumaczyć. Codziennie się przekonujemy, że w naszej polityce podstawową regułą jest brak jakichkolwiek reguł.

Pomijając więc ten bagienny obszar, można spojrzeć beznamiętnie na zaistniałą sytuację i przywołać przykład — odmiennie, niż prof. Kulesza — analogiczny do zaistniałych zdarzeń.

Otóż przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie — sygn. akt II SO/Wa 353/05 zapadł wyrok w sprawie złamania prawa — przekroczenia ustawowego terminu przez Szefa Służby Cywilnej przy przekazaniu akt skargi do sądu administracyjnego.

Początek swój sprawa ta wzięła od wniesienia skargi na Szefa S.C. w związku z uchylaniem się od obowiązku właściwego reagowania w przypadku zwrócenia się do organu o udzielenie informacji publicznej. Po ludzku, minister Jan Pastwa po prostu pozostawał w bezczynności. Ani nie udzielił informacji, ani nie odmówił udzielenia, po prostu udawał, że go nie ma.

Zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa), skargę na organ administracji wnosi się do wojewódzkiego sądu administracyjnego za pośrednictwem tego organu, który jest skarżony. Z kolei organ administracji, po myśli art. 54 § 2 ppsa, ma 30 dni na sporządzenie odpowiedzi na skargę i przekazanie dokumentacji do sądu. W tym przypadku minister Jan Pastwa wykonał obowiązek ustawowy z przekroczeniem kilkunastu dni. W związku z tym, na podstawie art. 55 § 1 ppsa, skierowany został wniosek do sądu administracyjnego o ukaranie ministra za łamanie prawa.

Sytuacja analogiczna do tej, jaka teraz się rozgrywa w tych samorządowych zawirowaniach ze spóźnialskimi wójtami, burmistrzami i prezydentami. Sankcja w postaci utraty mandatu za spóźnione złożenie oświadczeń wydaje się nazbyt restrykcyjna. Ale jeśli nie, to w jaki sposób powinien być potraktowany w analogicznej sytuacji minister Jan Pastwa za podobne łamanie prawa? Zgodnie z głoszonymi obecnie deklaracjami bezwzględnego przestrzegania zasad dura lex, sed lex i równości wobec prawa? Odpowiedź w takiej sytuacji wydaje się być tylko jedna.

Zwłaszcza, że nie można tu pominąć wagi naruszenia prawa ani osoby i funkcji, których to dotyczy. W przypadku Szefa Służby Cywilnej mamy do czynienia z najwyższym urzędnikiem korpusu służby cywilnej, a więc niejako autorytetem w dziedzinie prawa administracyjnego. Zobowiązanego do wyjątkowej staranności wykonywania obowiązków służbowych i rygorystycznego przestrzegania prawa.

W obu zdarzeniach nastąpiło złamanie prawa i tylko pod tym kątem powinno się to rozpatrywać. Według eksponowanych teraz reguł. Zakładając przy tym równoważność analogicznych zdarzeń, choć tu raczej takiej równoważności nie ma. Złamanie prawa przez najwyższego urzędnika służby cywilnej, strażnika przestrzegania prawa, ma nieco inną wagę, niż w przypadku wójta, który niejednokrotnie po raz pierwszy w ogóle styka się z prawnymi zawiłościami.

Tym bardziej, że spóźnienie się ze złożeniem oświadczenia majątkowego w praktyce nie wywołuje żadnego negatywnego następstwa. Choć, oczywiście, łamaniem prawa jest bezspornie. Oba przypadki powinny więc — pomijając różnice i niuanse na niekorzyść ministra - potraktowane być co najmniej równorzędnie.

Pytanie za dwa punkty do samorządowców, fachowców i piewców bezwzględnego przestrzegania zasad demokratycznego państwa prawnego, jak został potraktowany minister Jan Pastwa w związku z bezspornym złamaniem prawa w zakresie niedochowania ustawowego terminu?

A otóż i fragment sądowego orzeczenia w sprawie, o której wyżej:

„(...)Zdaniem Sądu przekroczenie terminu na przekazanie odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy jest niewielkie, a organ dopełnił wszystkie obowiązki związane z przekazaniem sprawy (...)”

Szanowni obrońcy zasad demokratycznego państwa prawnego, macie oto przykład stosowania reguły dura lex, sed lex i równości wobec prawa. Dla samorządowych spóźnialskich jest też tu interesujący ich punkt oparcia przy ewentualnym kierowaniu sprawy do sądu administracyjnego. Szczególnie dla Pani Prezydent Warszawy, bowiem orzeczenie to zapadło w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie i ma powagę rzeczy osądzonej, zatem można śmiało powoływać się na analogię.

Nie dość na tym, bo na podstawie wywodu, jak w zacytowanym fragmencie orzeczenia, Sąd równie elegancko oddalił wniosek o ukaranie najwyższego urzędnika administracji rządowej. Mimo, że wniosek był — jak wynika z zacytowanego fragmentu — uzasadniony, a nadto — kuriozum — nie ma takiej podstawy prawnej, by ten właśnie wniosek można było oddalić. Sąd mógł odstąpić od ukarania, bo taką możliwość dają przepisy, ale nie miał podstaw do oddalenia wniosku.

Gdyby poważnie potraktować te natarczywe nawoływania do stosowania jednakowej miary wobec prawa, to w sprawie spóźnialskich samorządowców wyrok powinien być co najmniej taki sam. Prawo zostało wprawdzie złamane, ale tylko troszeczkę, więc nie ma sprawy.

Tymczasem sprawa spóźnionych oświadczeń urosła do rangi tragedii narodowej i trwa chóralne nawoływanie do przestrzegania prawa zgodnie z nachalnie wręcz eksponowanymi zasadami. Nie można też przy porównaniu tych dwóch sytuacji zapomnieć o funkcjonalności tworzonych regulacji. W przypadku terminów w ustawach samorządowych, dotyczących składania oświadczeń majątkowych, cel ich jest prewencyjny, który ma zapobiegać zjawiskom korupcji. Spóźnione złożenie oświadczenia mimo wszystko cele te wypełnia. W przypadku opisanym wyżej, z Szefem Służby Cywilnej w roli głównej, celem przepisu jest zdyscyplinowanie urzędnika.

W tym konkretnym przypadku cel przepisu nie tylko nie został osiągnięty, ale na skutek orzeczenia sądowego system prawa i jego funkcje zostały ośmieszone. Najwyższy urzędnik państwowy, w majestacie prawa zostaje uwolniony od odpowiedzialności za ewidentne jego łamanie. Tak w praktyce wygląda egzekwowanie prawa. Inna miara dla jednych, inna dla drugich.

Nie można, rzecz jasna, przechodzić do porządku dziennego nad faktami łamania prawa. Nie może też być tak, że w określonych politycznie okolicznościach pojawiają się jakieś dzikie pomysły sanacyjne. Prawo powinno być przestrzegane, nawet to głupie, dokąd znajduje się w obrocie prawnym. Trzeba je zmieniać, ale nie dążyć do anarchizowania systemu.

Odpowiedzialność również powinni ponosić wszyscy w jednakowym stopniu. Naruszona zasada proporcjonalności winy i kary powinna być przedmiotem oceny sądu, w tym wypadku przede wszystkim Trybunału Konstytucyjnego.

Twarde prawo, ale prawo. Wybory w tym przypadku wydają się nieuniknione i szukanie jakichś magicznych wyjść pozwoli na otwieranie furtek za każdym razem, gdy tylko będzie to wygodne jakiejś grupie wystarczająco silnej, by rozpętać histerię wokół swoich interesów. Stąd już tylko krok do totalnego bezhołowia.

Dwie przywoływane fundamentalne zasady demokratycznego państwa prawnego bezwzględnie powinny być przestrzegane. Ale niechże to będzie czynione w praktyce i jednakową miarą oceniane, a nie jedynie w hasłach i w imię doraźnych interesów. Szczególnie żenujące jest w tej całej historii wzajemne przerzucanie się oskarżeniami. A to jakimiś perfidnymi działaniami, a to premedytacją, a to wykorzystywaniem niewiedzy. To są poniekąd skutki upartyjnienia wyborów samorządowych.

W tym konkretnym przypadku przywoływanie paremii dura lex, sed lex brzmi jak marny dowcip i w konsekwencji wychodzi z tego zwykły duralex, niczym nocnik z nietłukącego się tworzywa.

To tylko jeden z tysięcy przykładów faktycznego funkcjonowania zasad, które się teraz tak gwałtownie wysuwa na plan pierwszy. A co z tysiącami spraw, potwierdzanymi orzeczeniami sądowymi, gdy urzędnicy pozostają w bezprawnej bezczynności? Przecież to też jest łamanie prawa. A co ze sprawami z zakresu dostępu do informacji publicznej, gdzie w setkach spraw urzędnicy bezprawnie tych informacji nie udzielają? Tym samym niweczą cele uchwalonej ustawy - kontroli społecznej nad sprawującymi władzę?

Dura-lex niezniszczalny? Pozornie, jak się okazuje. Zależy od narzędzia, jakim się go potraktuje.

Wystarczy zwykły młotek i chętna ręka.

Witold Filipowicz
Warszawa, 6 lutego 2007 r.
mifin@wp.pl

opr. mg/mg