"Swój" człowiek na urzędzie [N]

O złym stanie administracji publicznej, byle jakich przepisach, „kręceniu lodów” i politykach, którzy nie lubią dobrych urzędników, z prof. Józefą Hrynkiewicz rozmawia Wiesława Lewandowska

WIESŁAWA LEWANDOWSKA: — Przez 20 lat nie było chyba w Polsce chwili zadowolenia z administracji publicznej. Tworzono ją od nowa, poddawano reformom, były różne pomysły odbiurokratyzowania państwa. Jak Pani Profesor ocenia obecny stan i funkcjonalność administracji publicznej w Polsce?

PROF. JÓZEFA HRYNKIEWICZ: — Stan administracji zawsze zależy od stanu państwa i jego głównych instytucji. Jeśli stan państwa jest marny — a jest marny — to marna jest też administracja. Podejmowanym od przynajmniej 20 lat próbom reformowania administracji najwyraźniej zabrakło konsekwencji. W gruncie rzeczy jedynie ustawa z 2006 r., bardzo mocno krytykowana przez dzisiejszy rząd PO, jasno stawiała problem wysokich kwalifikacji zawodowych i etycznych jako podstawowy warunek zatrudnienia w administracji publicznej. Rząd PiS usiłował budować korpus służby cywilnej, który byłby na najwyższym poziomie kwalifikacji, lojalny wobec państwa i jego obywateli.

— Kolejne ekipy polityczne raczej starały się obniżać wymagania wobec wyższych urzędników państwowych, aby łatwiej móc zatrudniać swoich ludzi. Rząd PiS postąpił odwrotnie?

— Tak. Chodziło nie o doraźny interes jakiejś grupy, lecz o interes publiczny, o dobro wspólne. W ustawach z 2006 r. zostały znacznie podniesione wymagania kwalifikacyjne w stosunku do służby cywilnej oraz kadry kierowniczej administracji. Wymagania były tak wysokie, że pierwszy egzamin według nowej ustawy (przeprowadzałam go jako dyrektor Krajowej Szkoły Administracji Publicznej) zaliczyło tylko ok. 22 proc. zdających. Dyrektorzy generalni, dyrektorzy departamentów w ministerstwach za czasów PiS z założenia mieli być apolitycznymi, fachowymi urzędnikami, gwarantującymi ciągłość i sprawność pracy urzędu, bez względu na zmianę rządu. Proponowane rozwiązania były jednak bardzo krytykowane przez PO i tzw. ekspertów związanych z tą partią. Po przejęciu władzy PO natychmiast zmieniła ustawę o służbie cywilnej, obniżając bardzo poważnie wymagania kwalifikacyjne w stosunku do urzędników.

— Jakie było uzasadnienie takiej zmiany?

— Nie było w zasadzie żadnych merytorycznych uzasadnień. Zapewne uważano, że wielu z tych ludzi, których politycy PO chcieliby włączyć do administracji, po prostu nie było zdolnych zdać trudnego egzaminu... Politycy zazwyczaj nie mają zaufania do urzędników już pracujących i bez zażenowania obsadzają stanowiska „swoimi” ludźmi. Utarła się praktyka, że kolejne rządy tworzą wygodne dla siebie przepisy. Tak np. SLD po dojściu do władzy wprowadziło „drobną” regulację, dzięki której można było długo zatrudniać osoby bez odpowiednich kwalifikacji, jako tzw. p.o. (pełniący obowiązki).

— Bez potrzeby zdawania trudnych egzaminów?

— Tak. Chodziło przede wszystkim właśnie o to, by otoczyć się swoimi, niekoniecznie wykwalifikowanymi urzędnikami. Tak więc to politycy, w imię własnych partyjnych interesów, doprowadzili do znacznego ograniczenia apolitycznego korpusu służby cywilnej w ministerstwach i urzędach rządowych (i państwowych). To szkodzi państwu, gdyż tylko fachowy korpus urzędniczy zapewnić może stabilność i porządek w państwie. Udział polityków w pogarszaniu jakości administracji jest ogromny!

— Kiedy w minionym dwudziestoleciu doszło do największych nadużyć, zaniechań w tej mierze?

— Niewątpliwie stało się to w czasie rządów SLD. Wtedy mieliśmy do czynienia z bardzo niekorzystnymi zmianami w administracji. W czasie pierwszych rządów SLD, a także w latach 2002 i 2003 rząd SLD nie chciał zatrudniać nawet absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Szkoły powołanej na początku lat 90. XX wieku specjalnie po to, by kształcić elity urzędnicze!

— Co się konkretnie zmieniło z nastaniem rządów PiS?

— PiS podjął trudną próbę uporządkowania administracji. Wydzielono „państwowy zasób kadrowy”, złożony z osób odpowiednio wykształconych, znających języki obce. Kierownicze stanowisko w administracji było możliwe do osiągnięcia tylko dla tych, którzy zdali egzamin i zostali włączeni do tegoż zasobu. Co ważne, do egzaminu mógł się zgłosić każdy, kto spełniał kryteria kwalifikacyjne. To otwierało drogę do kariery urzędniczej osobom bez jakichkolwiek koneksji, a jedynie posiadającym dobre przygotowanie merytoryczne oraz chcącym dobrze służyć własnemu państwu. Dlatego w tym czasie na jednego absolwenta KSAP czekało 5 miejsc w administracji rządowej, a po spełnieniu dodatkowych warunków — miejsce w korpusie służby cywilnej.

— A dziś absolwenci KSAP znów chyba nie są rozchwytywani?

— Niestety, nie... To jest szkoła, która powinna stale kształcić około 100 osób rocznie. Teraz kształci 30.

— Dlaczego tak mało?

— Trudno powiedzieć, a zwłaszcza zrozumieć. Nie wiem. Do KSAP nie jest łatwo się dostać, trudno zdać egzamin. Mimo to skończenie tej szkoły obecnie niekoniecznie gwarantuje dobrą pracę w administracji...

— I faktem jest, że nie mamy dziś w Polsce apolitycznej, wykwalifikowanej i sprawnej administracji rządowej, co jakoś dziwnie nie martwi polityków...

— Wiele wskazuje na to, że tak właśnie jest. Politycy, gdy wchodzą do rządu, nie mają zaufania do apolitycznych i doświadczonych urzędników. Chętnie się ich pozbywają, choć ani oni sami, ani ich protegowani nie mają często nawet podstawowej wiedzy z zakresu administracji, ekonomii, prawa i zarządzania. Przyjmijmy wariant najłagodniejszy — wstydzą się swojej indolencji, może są skrępowani, widząc osoby naprawdę fachowe... Ten potworny chaos w wielu dziedzinach życia społecznego, gospodarki „nie robi się sam”. To robią zaufani urzędnicy polityków... Stąd niedawny chaos na kolei albo bałagan urzędniczy w przygotowaniu podróży Prezydenta RP do Smoleńska...

— W takich sytuacjach zawsze okazuje się, że winien jest nie polityk-minister, lecz szeregowi urzędnicy niższego szczebla.

— Tak. Ale... każdy szanujący się urzędnik powinien móc odmówić politykowi realizacji poleceń, jeżeli uważa, że zlecone mu zadania są nieetyczne, bezprawne, szkodliwe, niezgodne z konstytucją lub prawem europejskim, jeżeli prowadzą do złych skutków społecznych. Po to właśnie jest służba cywilna, która nie ma służyć politykom takich czy innych partii, lecz państwu i jego obywatelom.

— Urzędnik nie odmówi politykowi, jeśli jest „swoim” człowiekiem...

— ... i napisze na polityczne zlecenie każde rozporządzenie, każdą ustawę, nawet najgłupszą. I to jest największe nieszczęście! Bo potem mamy takie ustawy, jak np. ta o systemie ubezpieczeń społecznych, która ma już ponad 1500 poprawek... Iluż więc prawników, ilu urzędników potrzeba, aby się rozeznać w jednej tylko ustawie!? Takich przykładów chorej legislacji można wskazać dziesiątki. W każdej bez wyjątku dziedzinie.

— Stąd narzekania zwykłych obywateli na zwykłych urzędników, którzy nie radzą sobie z wykonywaniem złego prawa?

— Tak, szeregowa administracja, z którą styka się obywatel, wykonuje tylko prawo. I ponosi konsekwencje w kontaktach z obywatelami. Przepisy są najczęściej tak skonstruowane, żeby utrudnić załatwienie sprawy, okazać nieufność, podejrzliwość. Trzeba nazbierać mnóstwo zaświadczeń (nie można się posłużyć oświadczeniem, za które bierzemy prawną odpowiedzialność!), które urzędnik z łatwością może pozyskać z zasobów administracji... Ale to nie urzędnicy mnożą przepisy, mnoży je Sejm... I płyną wezbraną rzeką!

— Politycy z dumą opowiadają, że to wszystko dla naszego dobra.

— A jest wręcz odwrotnie. Oto Pani Minister Szkolnictwa Wyższego chwali się dziś aż dziewięcioma nowymi ustawami! Jak są ustawy, to pojawia się nowa administracja do ich obsługi, tylko pieniędzy wciąż nie ma na to, co stanowi istotę działania uczelni... Na przeprowadzenie skromnych badań socjologicznych jedna z moich doktorantek w świetle nowych przepisów ma dostarczyć stosy dokumentów, także na mój temat... Bo to oczywiste, że nowa instytucja musi podkreślić swoją wagę i znaczenie swojego istnienia. A bez zbioru dokumentów nie może tego zrobić! Przedtem były rejestry, bazy danych, teraz już ich nie ma. Zaczynamy od nowa...

— Czy to tworzenie złego prawa można przypisać brakowi wyobraźni polityków i głupocie? Bo chyba nie złej woli...

— Zastanawiałam się nad tym wielokrotnie...Warto by zapytać, co dziś robi rządowe centrum legislacji, departamenty prawne, biuro legislacyjne w Sejmie i w Senacie. To one powinny ograniczyć chaos prawny. Tymczasem zamęt legislacyjno-administracyjny, w moim odczuciu, rośnie, a wraz z nim rosną zastępy administracji obsługującej to byle jakie prawo.

— Często pada argument, że administracja musi się rozrastać w związku z niezwykle rozbudowanym prawem unijnym.

— To prawda, że prawa unijne są dość skomplikowane, ale nasi politycy i urzędnicy komplikują je jeszcze bardziej, na wszelki wypadek. Albo, co gorsza, w jakimś nieoczywistym interesie. Głęboko nieuczciwe jest usprawiedliwienie złego funkcjonowania polskiej administracji zawiłością prawa UE! Gdyby polscy politycy nie skupiali swych wysiłków na tym, jak załatwić coś dla swojej formacji (to słynne „kręcenie lodów”), tylko — to marzenie oczywiście! — pomyśleli, jak np. wśród tych kilkunastu ustaw zdrowotnych będzie się poruszał stary, chory człowiek, to może tych ustaw byłoby mniej i byłyby bardziej logiczne i przejrzyste... A może pojawiłaby się wreszcie ustawa dotycząca nadzoru i kontroli jakości leczenia? Może by w końcu doszło do przejrzystego rozdzielenia sektora prywatnego i publicznego w ochronie zdrowia? Jak prosty emeryt ma zrozumieć prawo emerytalne, gdy wybitni prawnicy, politycy, a nawet sędziowie popisują się publicznie skrajną ignorancją? Czegóż więc wymagać od zwykłego urzędnika!

— Uważa Pani Profesor, że to akurat ostatnie trzy lata wyjątkowo zaowocowały takim właśnie chaotycznym i nieprzejrzystym prawem?

— Ono nie jest tak bardzo chaotyczne, jak się wydaje, bo przy bliższej analizie okazuje się, że realizuje ważne interesy rządzących. W tym chaosie administracyjnym jest pewien zamysł... Obecny rząd przejawia niebywałą wprost aktywność w tym zakresie. Z propagandowym samozadowoleniem informuje o ogromie ustaw, które jeszcze wprowadzi. Ale jakość rządzenia nie zależy od ilości stanowionego prawa, lecz od jego jakości... Mamy nadmiar prawa, szczególnie przepisów, które nie działają na korzyść obywatela, lecz przeciw niemu.

— Może to dlatego, że w Polsce staramy się wciąż dogonić stracony czas, może stąd ten urzędowy bałagan...

— W Polsce przy każdej okazji zamiast merytorycznej debaty jest zadyma medialna, urabianie opinii przez grupy lobbystów. Przy wykorzystaniu lobbystów wprowadzono wiele ważnych ustaw, np. OFE, które walnie przyczyniają się do pogłębiania deficytu finansów publicznych i powodują obniżanie emerytur, a niemal wszyscy są przekonani, że OFE działają na naszą korzyść. Można jedynie podziwiać sprawność piarowców i lobbystów, którzy swoimi sztuczkami wywołali zamęt w świadomości społecznej.

— Uważa Pani Profesor, że to świadome gmatwanie?

— Tak przynajmniej to wygląda... Minister nie mówi o konsekwencjach ustaw, a dziennikarze o to nie pytają... Pani Minister Zdrowia np. zapewnia, że ustanowione przepisy nie prowadzą do prywatyzacji ochrony zdrowia, a tylko do komercjalizacji. A mówiąc po ludzku, w istocie chodzi o to, aby szpital działał tak, jak fabryka czy market, tzn. żeby generował zysk. Chodzi o to, aby usługi ochrony zdrowia były traktowane tak, jak wszelka działalność rynkowa; szpital po prostu ma zarabiać na leczeniu. Najwyraźniej więc mamy tu do czynienia z myśleniem kategoriami tych, którzy mają zarobić... Zwykli ludzie zazwyczaj nie rozumieją istoty wprowadzanych zmian. I nikt nie ma zamiaru im tego wyjaśniać, bo świadome społeczeństwo to nie jest stan przez polityków pożądany, przez tych szczególnie, którzy są w polityce, aby „kręcić lody”.

— A zmęczeni i zdezorientowani obywatele mówią, że mają dość takiego zbiurokratyzowanego i bałaganiarskiego państwa...

— Może o to właśnie chodzi... I to jest najsmutniejsze, że tak wielu polityków podważa dziś zaufanie obywateli do państwa i jego instytucji. Ofiarą tej sytuacji jest administracja publiczna. To na niej głównie skupia się niechęć obywateli. A przecież zły stan administracji publicznej wszystkich szczebli jest tylko szczegółem złego stanu państwa, polityki, mediów oraz niskiej świadomości społecznej.

— Pomysłem na usprawnienie administracji zawsze była redukcja etatów urzędniczych. Obecny rząd proponuje ustawę „racjonalizującą zatrudnienie w administracji” przez proste zmniejszenie zatrudnienia o 10 proc. To, zdaniem Pani Profesor, dobry pomysł?

— Nie potrafię tego ocenić. Ja nie wiem, czy administracji jest dziś za dużo, czy może — jeśli wziąć pod uwagę mnożące się jak króliki u Lejzorka przepisy — za mało. Zastanawiam się, dlaczego akurat 10 proc., a nie 9 lub 12. Nie znam uzasadnienia... W jaki sposób będzie prowadzona ta redukcja? Czy będą zwalniani najsłabsi, czy najlepsi? Nie znam badań, z których wynikałoby uzasadnienie dla takiego działania.

— Czy, zdaniem Pani Profesor, możemy być dobrej myśli, że administracja publiczna, taka, jaką dziś mamy, poradzi sobie z modernizacją kraju, czy raczej — jak mówią sceptycy — jest kulą u nogi?

— Poradzi sobie, pod warunkiem, że nie będzie podlegała komuś, kto niedawno był kiepskim wójtem pod Tarnowem czy Wrocławiem, a dzisiaj jest ministrem i nie ma pojęcia o ogromnej, skomplikowanej strukturze, którą zarządza. W administracji trzeba mieć naprawdę dużo szacunku do tych, którzy są dobrymi fachowcami, dużo umieją i chcą uczciwie pracować dla własnego kraju. Trzeba ich cenić nawet wtedy, gdy nie są „naszymi” ludźmi, szczególnie zaś wtedy, gdy mają odwagę ocenić krytycznie i merytorycznie pomysły polityka.

opr. mg/mg